Leeftijdscriterium bij WAO is arbitrair en onbehoorlijk; Helemaal immuun voor rechtsbeginselen is de WAO-discussie in elk geval niet

“De verdeling van een tekort is juridisch interessanter dan die van een overschot”, schreef de huidige secretaris-generaal van het departement van economische zaken Geelhoed jaren geleden in een essay over “ombuigingswetgeving”. Dat moet hij nu maar eens uitleggen aan de arbeidsongeschikten beneden de vijftig jaar die hun uitkering fors gesnoeid zien als de plannen van het kabinet tot wijziging van de WAO doorgaan. Voor hen is er niets interessants aan wat moeilijk anders kan overkomen als een grove inbreuk op verkregen rechten.

Het is de vraag of er iets uit te leggen valt. Op de opiniepagina van deze krant liet de Rotterdamse hoogleraar Slagter tien jaar geleden bij de vorige ronde (drieprocentsoperatie) reeds bijzonder weinig hoop: “Juristen hebben een ellendige boodschap voor alle rechthebbenden”, zo viel hij met de deur in huis, “er bestaan geen verworven rechten; geen enkel recht is onaantastbaar, elk privaatrechtelijk of publiekrechtelijk recht kan door wetswijziging worden aangetast”.

Dat geldt in het bijzonder in het geval van de verzorgingsstaat waarin de verworvenheden waarop men zich beroept nu juist in belangrijke mate het produkt zijn van wetgeving. “Die wetten geeft vermagh de wet te breken”, wist Vondels Lucifer reeds: uitbouw van sociale zekerheidswetten valt niet los te denken van inkrimping. Werkelijkheidsgehalte valt de diagnose van Slagter dus niet te ontzeggen, al lijkt de opperste vorm van relativisme toch vooral voer voor de huidige minister van justitie, Hirsch Ballin, die een moreel revival predikt. Slagter wilde ook niet zeggen dat alles wat een wetgever gedwongen door de nood der tijden zou kùnnen doen, steeds de toets der rechtvaardigheid zou doorstaan.

De wil van “de helft plus één” is ook niet absoluut doch is onderworpen aan rechterlijke controle. Dat geldt overigens vooral voor de uitvoeringsregelingen, de wet zelf is volgens de Grondwet onschendbaar. Hoe meer de wetgever onderbrengt in een eigenlijke wet, des te moeilijker wordt het eraan te komen. Toch zei de Hoge Raad reeds in 1978 “dat er omstandigheden kunnen zijn dat een strikte toepassing van de wet zodanig in strijd kan komen met beginselen van bestuur dat toepassing achterwege dient te blijven”. Dat ging over belastingen. Wetten kunnen in het bijzonder ook worden getoetst aan internationale verdragen - in het geval van de WAO bijvoorbeeld de ILO-verplichtingen voor indexering van uitkeringen.

Toetsing van een uitdrukkelijke wetsbepaling aan algemene rechtsbeginselen is echter niet mogelijk, verklaarde de Hoge Raad in het geval van de Harmonisatiewet hoger onderwijs (1989) - zij het met een merkbare ondertoon van spijt. Het effect van toetsing moet overigens niet worden overschat, waarschuwde de vroegere president van de Haagse rechtbank Wijnholt, die men in het laatstgenoemde geval niet kan verwijten dat hij het niet heeft geprobeerd: “Het bestuur heeft duizend manieren om zijn beleid te verwezenlijken. Als de rechter één weg blokkeert omdat die in strijd is met een rechtsbeginsel, dan blijven voor het bestuur nog 999 manieren over”.

Helemaal immuun voor rechtsbeginselen is de WAO-discussie in elk geval niet. Dat de rechter een formele wet niet opzij kan zetten onderstreept volgens de klassieke staatsleer trouwens alleen maar de eigen verantwoordelijkheid van het parlement nauwkeurig de hand te houden aan het principiële gehalte van een ombuiging van wetten die het zelf heeft helpen te vervaardigen.

Rechtszekerheid is in dit verband een te beperkt begrip, betoogde de Twentse hoogleraar bestuursrecht Ruiter, ook al tien jaar geleden: de wetgever mag oud recht vervangen door nieuw recht, hoe vervelend dat voor sommige categorieën wellicht ook uitpakt. Het probleem ontstaat pas als gerechtvaardigde (bewust geschapen en ondubbelzinnige) verwachtingen worden beschaamd. Daarvan zal niet gauw sprake zijn, was ook zijn conclusie. Dat hangt nauw samen het karakter van de sociale zekerheid, dat is verschoven van een verzekeringsstelsel - met een duidelijke band tussen deelname (premie) en toekomstige aanspraken - naar een omslagstelsel waarbij de lopende uitgaven worden gefinancierd uit de lopende bijdragen. Daarin is bijna per definitie gegeven dat nieuwe gevallen nieuw kunnen worden behandeld, in het bijzonder door veel scherper te gaan selecteren.

Toch zag Ruiter bij ombuiging nog wel een probleem voor mensen “die hun leven al onherroepelijk hadden ingericht in de verwachtingen dat bepaalde aanspraken zouden gelden”. In het geval van de WAO-ombuiging geldt dat in het bijzonder voor de leeftijdsgrens van vijftig jaar bij de "niveaumaatregel' zoals het diplomatiek heet. Boven deze grens blijven lopende uitkeringen intact, beneden deze leeftijd worden ze drastisch bevroren. Voor deze laatste categorie vallen de reeds ingetreden risico's niet bij te verzekeren zodat de betrokkenen geen kant meer op kunnen; en het gaat hier om 35 procent van de WAO-gerechtigden.

Voor deze serieuze inbreuk heeft het kabinet twee argumenten, de pure omvang van het probleem en het gelijkheidsbeginsel. Juridisch gezien roept het eerste argument de wedervraag op of niet werkelijk één van de andere 999 mogelijkheden van Wijnholt een betere oplossing kan bieden. Het tweede argument levert een hard question, een botsing tussen het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel, namelijk dat het niet goed is om te lang twee soorten WAO (oud en nieuw) naast elkaar te laten bestaan.

Naast dit laatste valt ook aan het solidariteitsbeginsel een reden te ontlenen om bij een diepgaande ombuiging lopende uitkeringen en verstrekkingen bij te stellen, betoogde de hoogleraar sociaal recht De Jong reeds in 1980. Hij waarschuwde zelfs (net zoals trouwens Slagter) dat een hardnekkig beroep op verkregen rechten de verwezenlijking van sociale zekerheid in de weg kan staan: “geen conserverende maar een perverterende werking”. De effectiviteit van dit zware geschut is echter afhankelijk van de overtuigingskracht van het leeftijdscriterium. En dat is natuurlijk nogal arbitrair, niet zozeer voor de boven-vijftigjarigen alswel voor de veel meer heterogene groep beneden de rode streep. Daar zit een categorie bij die net zo weinig uitwijkmogelijkheid heeft als de boven-vijftigjarigen en dus ten onrechte wordt "gestraft'. En dat is gewoon onbehoorlijk.

    • F. Kuitenbrouwer