Kwijtschelding ontwikkelingsschuld beloont falen

Ontwikkelingshulp is geen kritische factor in de economische ontwikkeling van landen en vormt volgens FRITS BOLKESTEIN een geringere bijdrage aan de verwerkelijking van een menswaardig bestaan dan ontwikkelingsideologen met een schuldbesef willen geloven. Ook al zouden wij vijf procent van ons nationale inkomen aan ontwikkelingssamenwerking besteden, zou dit volgens hem een gering verschil maken. "Het is dan ook een illusie te denken dat ontwikkelingshulp de migratie van Derde-wereldlanden naar West-Europa zal verminderen. Het wel en wee rust niet op de schouders van minister Pronk, daargelaten of dit een geruststelling dan wel een teleurstelling voor hem is'.

Een tour d'horizon van de liberale fractievoorzitter, die tien jaar in ontwikkelingslanden werkte, langs doelstellingen van het Westerse ontwikkelingsbeleid.

De vraag is niet: waarom zijn arme landen arm, maar waarom zijn rijke landen rijk? Oorspronkelijk waren immers alle landen arm. Waarom is West-Europa rijk? In ieder geval niet door het kolonialisme. De handel met de kolonien vormde slechts een bescheiden deel van de totale buitenlandse handel van Engeland en Frankrijk. Duitsland had nagenoeg geen koloniën. Nederland heeft zijn hoogste economische groei gekend na het verlies van Indonesië.

Dit is geen verdediging van het kolonialisme want dat was een groot onrecht. Veel gruweldaden hebben plaatsgehad. Te vaak heeft het contact tussen blank en zwart in Afrika beiden gecorrumpeerd. Maar Europa's verantwoordelijkheid voor de onderontwikkeling van dat werelddeel is waarschijnlijk niet groter dan die van Rome voor de onderontwikkeling van Gallië.

Financiële hulp is geen voldoende voorwaarde voor ontwikkeling. De ƒ 2 miljard die Suriname tussen 1975 en 1982 heeft ontvangen, moeten als verloren worden beschouwd. Noch is het een noodzakelijke voorwaarde want dan zaten we allemaal nog in het stenen tijdperk.

Lag het dan aan onze cultuur? H. van Mook schreef in 1952 over Zuidoost-Azië: “De sociale solidariteit, de publieke mentaliteit en de economische energie, noodzakelijk voor een krachtige opleving, ontbreken”. Sindsdien hebben Thailand, Maleisië, Singapore en Indonesië hun inkomens verdrievoudigd.

Een vergelijking van Noord- en Zuid-Korea en van Oost- en West-Duitsland wijst uit dat naast sociaal-culturele condities ook regeringsbeleid van groot belang is: ja, dat dit beleid een beslissende factor is geweest. Over de gehele wereld reageren de meeste mensen op dezelfde wijze op prikkels - maar dan moeten die prikkels er wel zijn.

Sinds de jaren vijftig, toen het grootste deel van de Derde wereld werd gedekoloniseerd, is een gigantisch experiment uitgevoerd dat een naar binnen gekeerd ontwikkelingsmodel contrasteert met een naar buiten gekeerd model. De vergelijking kan nu worden gemaakt want de resultaten zijn binnen.

Het naar binnen gekeerde ontwikkelingsmodel was gebaseerd op invoer-vervangende investeringen. Eigen fabrieken voor staal, petrochemie, auto's en wat al niet moesten de invoer onnodig maken. Dat betekende protectionisme, dus een hoog prijspeil op de thuismarkt en een laag concurrentievermogen op de wereldmarkt.

Naar binnen gekeerde regeringen grepen in en elke ingreep noopte tot een nieuwe. In Afrika nam dit interventionisme soms zulke groteske vormen aan dat de particuliere sector bijna kopje onder ging. Elders zei men: "De economie groeit 's nachts, als de regering slaapt'.

Het naar buiten gekeerde, liberale ontwikkelingsmodel wilde daarentegen concurreren op de wereldmarkt. De buitenlandse handel werd (relatief) vrij gelaten, prijzen werden door de markt bepaald en de regering hield zich op een afstand. Omdat de loonkosten laag waren, werden de produkten grif verkocht. Vreemde valuta's stroomden binnen waarmee investeringen werden betaald die weer op de wereldmarkt waren gericht. Zo begon een opgaande spiraal van economische groei.

In 1980 bezocht ik de Indiase minister van financiën Venkataraman. Ik verdedigde de voordelen van een liberaal economisch beleid. Hij antwoordde: “De markt lacht naar de rijke maar fronst naar de arme”. Dit soort oppervlakkige en kortzichtige gevoelens heeft een generatie Indiase beleidsmakers er toe gebracht de economische groei van hun land te vertragen.

Vergelijk India en het naar buiten gerichte Korea. In 1950 was het inkomen per hoofd in India $ 150, in Zuid-Korea $ 350 (dollars van 1980). In 1990 was het $ 350 in India, $ 5400 in Zuid-Korea. De levensverwachting in India steeg van 50 naar 59 jaar, in Korea van 50 naar 71 jaar.

Deze vergelijking geldt niet alleen voor India en Zuid-Korea. Het World Development Report van de Wereldbank over 1987 liet zien dat de groei in inkomen het hoogst was in landen die een naar buiten gekeerd ontwikkelingsmodel hadden gevolgd.

Maar de zogenaamde progressieve denkers die dertig jaar lang de toon hebben gezet, waren verblind door ideologie. Dat waren de jaren van de Unctad: de VN-organisatie die door confrontaties het Westen wilde dwingen tot het verdelen van rijkdom en macht in plaats van zich zorgen te maken over het produceren thuis.

Het waren de jaren van de Nieuwe Internationale Economische Orde, die ervoor moest zorgen dat de prijs van grondstoffen hoog zou worden gehouden. Daarbij werd eraan voorbijgegaan dat de vijf grootste grondstoffenleveranciers de Verenigde Staten, Canada, de Sovjet-Unie, Zuid-Afrika en Australië waren. Van het grondstoffenkartel dat OPEC heet, hebben de ontwikkelingslanden het meest te lijden gehad.

Australië en Argentinië namen aan het begin van deze eeuw soortgelijke posities in. Beide lagen ver van het toenmalige centrum van de wereld. Beide waren exporteurs van graan, wol, huiden en vlees. Vergelijk die landen nu! Waar het op aankomt, is niet zozeer de internationale economische orde alswel de nationale economische wanorde.

Minister Pronk maakte in de jaren zeventig van Tanzania de derde ontvanger van Nederlandse ontwikkelingshulp. Tussen 1970 en 1982 bedroeg onze hulp aan dat land ƒ 14 miljard. Andere landen deden daar nog meer dan tien miljard bij. Toch holde Tanzania in die periode achteruit. Nu is de gemiddelde Tanzaniaan armer dan tijdens de onafhankelijkheid in 1961.

Het "kapitalistische' Kenia kreeg natuurlijk veel minder. Maar in dit land groeide de economie wel. In Dar-es-Salaam zei men mij: “In Kenya man eats man”. In Naïrobi luidde het antwoord: “In Tanzania man eats nothing”. Hielp de hulp niet, dan moest er meer bij.

Jan de Koning zei in 1991 van Tanzania: “Iedereen wuift weg dat ze daar politieke gevangenen hebben”. Hij zelf deed dat blijkbaar ook, want toen hij minister was, werd de Nederlandse hulp aan dat land uitgebreid, zodat Nederland tijdelijk na het nog progressievere Zweden zijn tweede donor werd.

Nyerere, Nehru, Kaunda, Nasser, Nkrumah: hoezeer zij hun verdiensten als "nation builders' mogen hebben gehad, economisch waren zij "the Gods that failed' en de Westerse zogenaamde progressieve intellectuelen waren hun priesters. De kentering in hun denken kwam langzaam en laat.

Een markt-georiënteerde economische ontwikkeling geeft dus de beste kansen op een snelle groei. Maar hoe staat het met het milieu? Het World Watch Institute heeft in 1986 een rapport gepubliceerd dat markt-georiënteerde met centraal geleide economieën vergelijkt wat betreft hun effecten op het milieu. Daaruit blijkt dat Tsjechoslowakije relatief acht keer zo veel SO2 uitstoot als Frankrijk en Duitsland. Hieruit blijkt niet dat in een markteconomie het milieu in orde zou zijn - verre van dat - maar wel dat de markt hier beter werkt dan dirigistisch bestuur dat immers critici de mond snoert.

Slecht bestuur is het grootste obstakel voor economische groei, concludeert het Britse weekblad The Economist. Daarvan hebben ontwikkelingslanden veel laten zien: achtervolging van de meest produktieve groepen, in het bijzonder indien zij behoren tot etnische minderheden; onderdrukking van de particuliere handel; gedwongen collectivisering; nationalisatie van buitenlandse vestigingen; prijsbeleid dat de landbouw ontmoedigt en subsidiëring van niet levensvatbare projecten. Veel hulp-ontvangende landen voerden verschillende van deze maatregelen tegelijk uit; de regering van Ethiopië paste alle toe. Wat deed minister Pronk? Hij verhief Ethiopië tot permanente ontvanger van Nederlandse ontwikkelingshulp.

Tot dusverre heeft buitenlandse hulp de bestuursproblemen niet helpen oplossen, evenmin als EG-afdrachten van miljarden guldens een aansporing zijn geweest voor de Griekse regeringen om haar beleid bij te stellen. Zonder die buitenlandse hulp had Nyerere zijn slechte beleid in Tanzania nooit zo lang kunnen volhouden.

Het risico van ontwikkelingssamenwerking is dat het bureaucraten en politici bevoordeelt boven de mensen die de economie draaiende houden. Kwame Nkrumah, die zich de Osagyefo - de Verlosser - liet noemen, zei: "Seek ye first the political Kingdom' - en al het andere zou volgen.

Dat hebben de Ghanezen geweten. In 1957 was Ghana het rijkste land ten zuiden van de Sahara. Dertig jaar later was het land berooid. De "kleptocraten' zijn er in geslaagd het land volstrekt te ruïneren.

Dit pleidooi voor marktgeoriënteerd beleid betekent niet dat in ontwikkelingslanden de overheid passief moet toezien. Integendeel. Zij moet zorgen voor macro-economische stabiliteit, onderwijs en een goede infrastructuur. Daarbij horen een goed functionerend rechtsstelsel inclusief een duidelijke milieuwetgeving. Een krachtige centrale overheid is daarvoor nodig. Voor de rest moet zij de economie zoveel mogelijk aan de markt overlaten.

Indien regeringen van ontwikkelingslanden zich minder met de economie hadden bemoeid, had het probleem van de buitenlandse schulden ook niet de omvang bereikt die het in de jaren tachtig aannam. De onrendabele investeringen waarvoor dat geld werd gebruikt vormen de hoofdoorzaak van dat probleem: een staalfabriek in Mexico die op de verkeerde plaats werd gebouwd, Braziliaanse kerncentrales die nooit hebben gewerkt. De eigen bevolking had minder vertrouwen in het economische beleid van hun regeringen dan de internationale bankiers, getuige de enorme kapitaalvlucht in Latijns-Amerika. Zonder die vlucht zouden landen als Argentinië, Mexico en Venezuela niet of nauwelijks een probleem hebben gehad.

Maar sinds een paar jaar heeft zich in dat werelddeel een intellectuele revolutie zonder weerga voltrokken. Het naar binnen gekeerde ontwikkelingsmodel begint zich nu op de buitenwereld te richten. Het vertrouwen in de economie is daardoor gegroeid. Vluchtkapitaal keert terug. Buitenlandse investeringen nemen toe.

Het is waar dat de schuldenproblemen in Afrika nog allerminst zijn opgelost. De schulden zijn daar weliswaar kleiner, maar ze drukken zwaarder. Toch kleeft aan een algemene kwijtschelding - hoe sympathiek ook - het bezwaar dat daarmee een premie wordt gelegd op een falend ontwikkelingsbeleid. De schuldenlast kan pas worden verlicht indien een land bereid is een beter sociaal-economisch beleid te voeren.

Het Wereldbankrapport The Challenge of Development concludeert dat vier factoren bepalend zijn voor economische ontwikkeling: intern stabiel economisch beleid; vrije interne concurrentie; investeringen in de bevolking (onderwijs, gezondheidszorg, familyplanning) en internationale vrijhandel.

Ontwikkelingshulp komt in deze rij niet voor. Betekent dit dat rijke landen niets kunnen doen om arme landen te helpen? Geenszins. Allereerst hangt internationale vrijhandel hoofdzakelijk (maar niet uitsluitend) van hen af. Neem Bangladesh. In 1985 had dit land zevenhonderd exporterende textielfabrieken. In datzelfde jaar stelde de Verenigde Staten een invoerquota in voor textielprodukten uit het straatarme Bangla Desh. Daarop deden Engeland, Frankrijk en Canada hetzelfde. Binnen enkele maanden waren vijfhonderd van de zevenhonderd fabrieken dicht.

Het is schijnheilig ontwikkelingshulp te geven maar tegelijk de eigen markt te beschermen. De Derde wereld loopt meer aan inkomsten mis door Westerse handelsbelemmeringen dan zij aan ontwikkelingshulp ontvangt.

Ten tweede kunnen geïndustrialiseerde landen een goed economisch beleid voeren zodat de inflatie en de rente laag zijn, en de besparingen en de groei hoog. Hoe hoger de groei hier, des te meer kansen daar. Wat kunnen wij verder doen om de economische groei daar te stimuleren? Naast arbeid en kapitaal is ook kennis een belangrijke factor voor het groeiproces. Investeringen genereren kennis die weer tot investeringen leidt. Aldus ontstaat (onder goed overheidsbeleid) de opgaande spiraal die economische groei heet.

Dit betekent dat de overdracht van kennis een belangrijk onderdeel van ontwikkelingshulp zou moeten zijn. Internationaal onderwijs dus. Van de ruim ƒ 6 miljard die de minister voor ontwikkelingssamenwerking tot zijn beschikking heeft, besteedt hij ƒ 118 miljoen aan internationaal onderwijs en onderzoek en ƒ 40 miljoen aan beurzen voor studenten uit ontwikkelingslanden. Deze cijfers maken duidelijk dat Nederland op dit terrein veel meer zou kunnen doen.

Welvarende landen kunnen dus in ieder geval drie dingen doen: het protectionisme afschaffen, zelf een goed economisch beleid voeren en op grote schaal internationaal onderwijs geven. Wat nog meer?

Professor Ferdinand van Dam maakt de volgende indeling. Landen met een goed bestuur en een goed economisch beleid behoeven alleen betalingsbalanssteun, want zij kunnen zelf hun projecten bepalen. Landen met een goed bestuur maar met inadequaat beleid moeten worden geholpen om tot een goed beleid te komen, want zonder dat beleid hebben projecten geen zin. In landen zonder goed bestuur en zonder goed beleid kan geen economische ontwikkeling plaatshebben. Zij zijn alleen gebaat met noodhulp en onderwijssteun.

Over de eerste en derde categorie kan men het snel eens worden. De Westeuropese ontvangers van de Marshallhulp vielen in de eerste. Hun economieën moesten niet tot ontwikkeling maar weer tot leven worden gebracht. Na vier jaar kon de Marshallhulp dan ook worden gestopt. Welke ontwikkelingslanden kunnen daarmee worden vergeleken?

India? Door het economische hervormingsprogramma van minister-president Narasimha Rao zijn de reserves aan vreemde valuta vervijfvoudigd. Voor het ogenblik heeft India het IMF dan ook niet nodig. Indien India zich duurzaam zou wenden tot de wereldmarkt, zou dat een doorbraak betekenen.

Waarom niet gezegd: de huidige hulp wordt zo snel als mogelijk in betalingsbalanssteun omgezet en die wordt over de komende tien jaar elk jaar met tien procent verminderd, want India is nu volwassen en voert een goed economisch beleid?

Indonesië? Toen dat land de hulprelatie verbrak, constateerde minister Pronk "dat ze volwassen zijn'. Daar zat natuurlijk een element in van mauvais jeu, beau mine. Toch had Pronk gelijk toen hij zei dat we daar eigenlijk altijd op hadden gehoopt. Het aandeel van de bevolking onder de armoedegrens was in 1970 zestig procent en is nu dertig procent. Indonesië heeft de beslissing voor ons genomen, maar wil het onze hulp weer aanvaarden dan lijkt betalingsbalanssteun het meest nuttig.

En dan de derde categorie. Wat moeten we aan met landen zonder goed bestuur of beleid - met Soedan, Somalië, Burma? Inderdaad: internationaal onderwijs en noodhulp. Daarbij moet wel worden voorkomen dat het ontvangende land permanent afhankelijk wordt van voedselhulp. Die mag regeringen niet weerhouden van verbeteringen in de landbouw.

De meeste ontwikkelingslanden ontsnappen aan de indeling van Van Dam. Het zijn landen die geen uitgesproken goed of slecht beleid hebben, maar iets ertussenin en dan nog wisselend van aard. Essentieel blijft inderdaad zulke landen in hun goede beleid te steunen en van hun slechte beleid af te brengen. Ter overreding daartoe is betalingsbalanssteun beter geschikt dan projectsteun want de eerste is (meestal) omvangrijk en jaarlijks weerkerend, terwijl projecten klein zijn en eenmaal ondernomen moeilijk kunnen worden gestopt. Een verschuiving van projectsteun naar betalingsbalanssteun lijkt dus geboden.

Voor zover projecten een demonstratie-effect hebben, is dat op een kleine omgeving en alleen als zij met zorg worden gekozen en uitgevoerd. Een departementaal inspectierapport van acht jaar geleden lichtte tachtig projecten door: tweederde van de investeringen was niet goed terecht gekomen. Volgens sommigen zien de ambtenaren op ontwikkelingssamenwerking door de bomen van de criteria het bos van de ontwikkeling niet meer. Minder maar beter is hier het devies. Dat stelt het ministerie meteen in staat intern orde op zaken te stellen want het heeft nog nooit een goedkeuring van de accountants kunnen krijgen.

De Algemene Rekenkamer meent dat voor 68 procent van de uitgaven geen zekerheid over de rechtmatigheid bestaat.

Er is geen reden voor pessimisme. Het aandeel eindprodukten in de export van ontwikkelingslanden is opgelopen van 20 procent in 1965 tot 75 procent nu. Deze landen hebben gezamenlijk sinds de jaren vijftig een hogere economische groei gehad dan de geïndustrialiseerde landen. Als groep halen zij ons in.

Afrika herbergt de grootste problemen: de Hoorn van Afrika, de Sahellanden en het verkrachte Mozambique. De oorzaken zijn oorlog, slecht bestuur en onvoldoende regenval. Houdt de oorlog op en wordt een goed beleid gevoerd, dan kunnen voorraden worden aangelegd voor tijden van droogte. Op dat goede beleid en het voorkomen van oorlog moeten onze inspanningen dan ook zijn gericht.

Er is dus hoop. Wanneer regeringen ophouden hun onderdanen te beschouwen als levenloze bakstenen die door de grote bouwmeester volgens een blauwdruk moeten worden ingemetseld; wanneer zij beseffen dat economische groei afhangt van de vrijwillige antwoorden van vele miljoenen mensen op de uitdagingen die uit de markt op hen afkomen, dan ligt althans een menswaardig bestaan voor allen in het verschiet.

Hierbij speelt ontwikkelingshulp een beperkte rol. De investeringen in ontwikkelingslanden worden voor meer dan negentig procent uit eigen besparingen gefinancierd. De netto-hulp van alle rijke aan alle arme landen bedroeg in 1989 $ 13 miljard. Vergelijk dat eens met de totale exportopbrengsten van ontwikkelingslanden à $ 700 miljard.

Ontwikkelingshulp is dus geen kritische factor, hoe graag ontwikkelingsideologen, behept met een schuldbesef, haar als zodanig zouden willen zien. Het schuldbesef verblindt, zodat mensen de werkelijkheid niet meer kunnen waarnemen.

Ook al besteedden wij vijf procent van ons nationale inkomen aan ontwikkelingssamenwerking, het zou een gering verschil maken. Het is dan ook een illusie te denken dat ontwikkelingshulp de migratie van Derde wereldlanden naar West-Europa zal verminderen. Het wel en wee van de wereld rust niet op de schouders van minister Pronk, daargelaten of dit een geruststelling dan wel een teleurstelling voor hem is.

Hoeveel moeten wij dan aan de Derde wereld uitgeven?

Mijn antwoord is: niet meer en niet minder dan wij in internationaal verband hebben afgesproken, dus 0,7 procent van het BNP. Niet meer, want zelfs deze lagere norm wordt door zeer weinig landen in de wereld behaald. Maar ook niet minder, want belofte maakt schuld. Omdat wij nu meer geven dan internationaal van ons wordt verlangd, ontstaat er ruimte om onze financiële hulp aan Oost-Europa tenminste te verdubbelen. Nu is die schamel. De milieugulden werpt daar waarschijnlijk ook meer resultaat af dan in de Derde wereld.

In guldens van nu heeft ontwikkelingssamenwerking sinds de jaren zestig 120 miljard gulden gekost. Tot het jaar 2000 moet op 80 of 90 miljard gulden aan nieuw geld worden gerekend. Zou het niet verstandig zijn grondig te evalueren waar het oude toe heeft geleid? Geen beoordeling per project maar een analyse van façade en werkelijkheid.

Ontwikkelingssamenwerking is immers geen geloofsartikel maar een praktische aangelegenheid.

    • Frits Bolkestein