Gastvrijheid blijft een broos goed

“Sleutelen en dokteren aan procedures tot en over de grens van het aanvaardbare kunnen wellicht tijdelijk enig soelaas bieden maar zij zullen snel blijken geen werkelijke oplossing te zijn voor de migratiedruk.” Dit zegt de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken in haar vernietigende kritiek op de recente voorstellen van de bewindslieden van justitie Hirsch Ballin en Kosto voor herziening van de vreemdelingenwet.

De commissie bepleit een “duidelijke en consequente lijn” onder het motto: “het betrachten van humaniteit ten aanzien van een ieder die hier een beter leven zoekt zal op den duur uitdraaien op een inhumane behandeling van allen”.

Vooral voor asielzoekers doet dit dilemma zich voor en het blijft bepaald niet beperkt tot Nederland. “We must exclude, so as to include; we must be cruel to be kind”, zo kenschetste de Canadese asielrechtexpert prof. Goodwin-Gill vorig jaar op een internationale conferentie in Boedapest het heersende klimaat. Hij zette echter een groot vraagteken bij het principe van het duidelijk en consequente onderscheid. De rauwe realiteit spot volgens hem met het systeem van beoordeling per individueel geval en de daarbijbehorende beroepsprocedures. Als voorbeeld noemde hij de Koerden, maar hij had het ook kunnen hebben over de Joegoslaven die nu hun vechtende staten ontvluchten.

Het internationale systeem is in crisis en deze vertaalt zich in belangrijke mate in een definitieprobleem, blijkt uit de inleiding van het congresverslag dat werd verzorgd door het Studie- en informatiecentrum mensenrechten (SIM) te Utrecht. Daarin werd gewezen op het gevaar van simplificatie, de moeilijkheid een duidelijke en consequente lijn te trekken tussen "echte vluchtelingen' en "illegale economische migranten' die misbruik van asiel maken. Er is een hele groep van displaced persons waarvan niet kan worden gezegd dat zij het voorwerp vormen van individuele vervolging, maar waarvan de reden te vluchten tegelijk veel serieuzer is dan het zoeken van betere economische vooruitzichten, namelijk wijdverbreid geweld, allerlei vormen van bezetting of massale schending van mensenrechten.

Het SIM staat niet alleen in deze diagnose. In een rapport over de immigratie signaleerde de EG-commissie oktober vorig jaar het bestaan van wat werd genoemd “een omvangrijke derde groep: "de facto vluchtelingen', personen die hun land niet ontvluchten om te ontsnappen aan politieke vervolging (zodat ze niet een beroep kunnen doen op het Vluchtelingenverdrag van Genève) maar omdat hun leven gevaar loopt bijvoorbeeld wegens een burgeroorlog en die om deze redenen niet worden terugezonden”.

Op zichzelf gaat de maatstaf van het Vluchtelingenverdrag, waarnaar de Europse commissie verwijst, niet zover dat zij (in de woorden van een andere expert, James Hathaway, in Boedapest) “een kwestie van leven of dood” vergt om iemand te erkennen als vluchteling. De moeilijkheid is alleen dat niet alle vormen van gevaar in aanmerking komen voor erkenning doch slechts alleen die vormen “die niet te verenigen zijn met de primaire plicht van een staat zijn eigen bevolking bescherming te verlenen”. Dat wijst op een band tussen de vluchtelingenstatus en schending van mensenrechten of het ontzeggen van basisbehoeften. Maar alweer brengt het Vluchtelingenverdrag een beperking aan: als het gevaar niet op de één of andere manier onder de noemer van politieke of civiele status kan worden gebracht, faalt het beroep op asiel.

Het Vluchtelingenverdrag erkent het kwaad van fundamentele marginalisatie met andere woorden alleen in termen van discriminatie. Termen als "bezetting' of "algemeen geweld' hebben het dan ook niet verder gebracht dan een mislukte aanvullende conventie uit 1977 of de niet-bindende verklaring van Cartagena uit 1984.

Het is niet vrij van ironie, noteerde Goodwin-Gill, dat de pleitbezorgers van ruimere toelating van asielzoekers in feite dezelfde methode hanteren als degenen die waarschuwen dat de boot vol is: een "over-individualisering' van het vluchtelingenvraagstuk. De eersten proberen de procedures te gebruiken om zoveel mogelijk mensen binnen te krijgen, de tweeden om de lijn zo duidelijk en consequent mogelijk te trekken. Maar in beide gevallen staat het soevereine recht asiel te verlenen tegenover de individuele aanspraak op de vluchtelingenstatus.

De individualiserende aanpak wordt nader in de hand gewerkt door "unilateralisme': de praktijk afzonderlijke asielzoekers zoveel mogelijk op andere staten af te schuiven, vooral door een beroep op het beginsel van land van eerste opvang. Dit staat ook wel bekend als "pingpongen'.

Unilateralisme staat op gespannen voet met de maatstaven voor goed nabuurschap in de internationale betrekkingen, protesteert Goodwin-Gill, en “het werkt trouwens niet of in elk geval op termijn niet goed”. Dat eerste mag waar zijn, maar het tweede is de vraag: praktisch gezien vormt "nationaal egoïsme' wel degelijk "een verdeelsleutel', zoals de Nederlandse vreemdelingenrechtdeskundige prof. Swart reeds jaren geleden, zonder vreugde, opmerkte.

Valt het machtige verbond tussen unilateralisme en individualisering werkelijk te doorbreken? Goodwin-Gill betoogt dat het in veel gevallen veel effectiever en minder duur is om wat hij noemt een “informed group and categories approach” toe te passen.

In het Nederlands Juristenblad concludeerde de vreemdelingenadvocaat Thomas Spijkerboer onlangs uit de traveaux préparatoires dat de opstellers van het Vluchtelingenverdrag na de oorlog ook wel degelijk bedoelden displaced persons als categorie in te sluiten. Uit de door hem aangehaalde bronnen blijkt echter ook dat althans een aantal opstellers er daarbij van uitging dat deze categorie van voorbijgaande aard was. Dat maakt het toch weer moeilijk zich nu te beroepen op collectieve werking van het Vluchtelingverdrag. De hele geschiedenis van dat verdrag is overigens vergeven van de voorbehouden; de staten die het sloten konden zich aanvankelijk beperken tot alleen Europese vluchtelingen van voor 1951.

Natuurlijk zijn er wel groepen vluchtelingen geaccepteerd (de Hongaren in 1956), maar dat was ook een kwestie van politiek - die nooit ver afwezig is in asielkwesties. De gedachte van groepsvluchtelingenschap strandde in Nederland naar het zich laat aanzien volledig in de Tamilzaken vijf jaar geleden. Deze worden graag aangehaald als illustratie van de absurditeit van indivdualisering. Maar ook de vertegenwoordiger van de Hoge commisaris voor vluchtelingen van de VN ging toendertijd geval voor geval na en wees de claim van "groepsvervolging' af. Wel adviseerde hij wat ruimer ten aanzien van individuele asielverzoeken dan officieel werd gehonoreerd. Het nettoresultaat was dat een aantal afgewezen asielzoekers om humanitaire redenen mochten blijven en zo'n tussenoplossing is typisch waartoe een tussencategorie als displaced persons leidt. Niet voor niets werkt een land als Nederland met termen als "gedoogden' en "ontheemden' die men in het Verdrag van Genève vergeefs zal zoeken.

Zit er meer in? De Raad van State heeft zojuist staatssecretaris Kosto (justitie) tot meer duidelijkheid proberen te dwingen over de gedoogdenstatus. Het is slechts een kwestie van tijd of de eerste Joegoslavische "ontheemden' eisen bij de Raad van State hun vluchtelingenstatus op. In laatste instantie is groepsopvang een kwestie van acceptatie in de ontvangende landen. In het geval van het voormalige Joegoslavië reageerde Nederland hartverwarmend, getuige de stroom gastgezinnen die zich bij Vluchtelingenwerk aanmeldde. Die stroom is echter een aftelsom gebleken: van de 7000 zullen er naar verwachting niet meer dan 1200 overblijven. Gastvrijheid blijft een broos goed.

    • F. Kuitenbrouwer