Het verenigde Europa van de ambtenaren

"Eurocraten' zullen vanuit Brussel ons dagelijks leven tot in de details gaan regelen, waarschuwen critici van het Verdrag van Maastricht. Maakt de Europese ambtenaar inderdaad de dienst uit? Vierde deel van een serie over "Maastricht' en Nederland.

Wat zou een verenigd Europa waard zijn zonder waterdichte afspraken over afmeting en gewicht van personenauto's, zonder uniforme veiligheidseisen voor ruiten of zonder eensluidende kwaliteitsnormen voor banden?

Diplomingenieur Hans Henschneider weet er alles van. Hij ontwierp de richtlijnen hiervoor, waarmee de ministers van economische zaken uit de twaalf EG-landen eind maart akkoord gingen. Daarmee kwam de interne markt, het Europa zonder binnengrenzen, opnieuw een stukje dichterbij. Op 1 januari aanstaande moet die officieel zijn gerealiseerd.

Henschneider is niet bang dat hij na die datum niets meer te doen heeft. “Ons werk is nooit afgelopen”, zegt hij, zich baserend op bijna dertig jaar ervaring in Brussel. “De technische ontwikkelingen gaan door. Er zullen steeds hogere eisen worden gesteld op het gebied van de veiligheid, het milieu... Daarom zullen steeds nieuwe regels nodig zijn.”

De Duitser Henschneider die zegt dat hij zich “Europeaan” voelt, is één van de bijna 12.000 ambtenaren in dienst van de Europese Commissie, het dagelijks bestuur van de EG. In de vuistdikke vademecums die te koop zijn en waarin het Europese ambtenarenapparaat in Brussel wordt ontleed, vindt men zijn naam terug onder het directoraat D van DG III, het directoraat-generaal dat zich onder leiding van Commissaris Martin Bangemann bekommert om de interne markt en industrie.

Ook de Deen J⊘rgen Henningsen werkt voor Europese Commissie. Als ambtenaar van DG XI, verantwoordelijk voor het Europese milieubeleid, was hij nauw betrokken bij het opstellen van de nitraatrichtlijn van de EG. Die bepaalt indirect, via de Nederlandse mestwetgeving, wanneer een boer in de Gelderse Achterhoek koemest mag uitrijden op zijn land.

Toen Henningsen in oktober 1987 de overstap maakte van het Deense milieuministerie naar Brussel, lag er al een ontwerprichtlijn voor nitraat op zijn bureau. Die zou binnen enkele weken worden gepubliceerd. Maar toen Henningsen het ging lezen, kwam hij er snel achter dat het geen goed ontwerp was. “Daarin werd dezelfde benadering gekozen als bij stedelijk afvalwater, namelijk met nauwgezette emissienormen. Uit ervaring wist ik dat zo'n strakke aanpak nooit zou werken in de landbouw waar je te maken hebt met vele uiteenlopende omstandigheden.”

Daarom stapte Henningsen na twee weken naar zijn directe baas, de Nederlandse directeur-generaal Laurens-Jan Brinkhorst, en met hem naar de toenmalige milieucommissaris Clinton Davis met de mededeling dat hij zes maanden nodig had om samen met een medewerker een nieuwe richtlijn te schrijven. En aldus geschiedde. In januari 1989 werd de richtlijn aangekondigd in het officiële publikatieblad van de EG en eind vorig jaar werd ze nagenoeg ongewijzigd aangenomen door de milieuministers.

Ambtenaren als Henschneider en Henningsen staan voor veel burgers in Europa model voor wat schamperend de Brusselse Eurocratie wordt genoemd, het Europa van de Ambtenaren. Dagelijks zijn ze in de weer met het opstellen van vaak uiterst gedetailleerde regelingen, waarvan het grote publiek geen weet heeft en waarvan eigenlijk alleen specialisten en direct belanghebbenden de reikwijdte en het belang kunnen vaststellen. Voorschriften welke ingrediënten in een tompouce moeten zitten om tompouce te mogen heten, richtlijnen betreffende de vakbekwaamheid van personen die zijn belast met de wettelijke controle van boekhoudbescheiden en normen voor de etikettering van alcoholhoudende dranken, ze komen allemaal uit Brussel.

Maar, om meteen een mogelijk misverstand weg te nemen, het zijn niet alleen de ambtenaren van de Europese Commissie die Europa besturen. Vrijwel elke werkdag komen tientallen ambtenaren uit Den Haag naar Brussel om in besloten werkgroepen mee te onderhandelen over de inrichting en verdere uitbouw van het huis Europa. Om te proberen zoveel mogelijk invloed uit te oefenen op nieuwe regelgeving. En die ambtenaren komen niet alleen uit Den Haag, maar uit alle lidstaten. Als inderdaad sprake is van Brusselse Eurocratie, dan is dat in ieder geval toch een Eurocratie die naar hartelust wordt gevoed vanuit de twaalf hoofdsteden van de EG.

Pag 14: Europese bureaucratie: uiterst efficiënt labyrint; "Hoe hoger een dossier in de hiërarchie komt, hoe moeilijker het wordt om invloed uit te oefenen'

Daniel Gueguen, een ervaren lobbyist in Brussel namens de Europese Suikerfederatie, vindt het volstrekt onjuist om te spreken van "Eurocraten', zeker als het om de Europese Commissie en haar ambtenarenapparaat gaat. “In feite praat je over een klein administratief apparaat: zo'n 16.000 ambtenaren als je de tolken meetelt. Dat is peanuts op een bevolking van in totaal 320 miljoen Europeanen. Je praat over een zeer open en uiterst efficiënte organisatie”, zegt hij.

Gueguen weet de weg in Brussel, hij heeft zelfs een gids geschreven om door "Het Europees Labyrint' te geraken, die gretig aftrek vindt in de boekwinkeltjes rond het het Schumanplein. EG-ambtenaren als Henschneider en Henningsen zijn doorgaans “hooggekwalificeerde mensen”, weet hij uit eigen ervaring. “Ambtenaren die weten waarover ze praten en die vanuit een onafhankelijk, Europees perspectief denken en handelen.”

Zo bezien is het bureaucratisch gehalte van de Europese Commissie dus niet zo verpletterend. Dat menigeen - ook ministers en diplomaten als het hen zo uitkomt na een verloren onderhandeling - toch juist de Commissie uitkiest als mikpunt voor kritiek, is verklaarbaar. Het is de taak van de Europese Commissie om toe te zien dat de twaalf lidstaten afgesproken beleid goed uitvoeren. Daarnaast heeft de Commissie als enige instelling binnen de EG het zogenoemde "initiatiefrecht': de uiterst belangrijke bevoegdheid om beleidsplannen in te dienen en concrete maatregelen voor te stellen. Die combinatie van taken maakt de Commissie tot "motor' van de EG.

Die combinatie geeft de Commissie ook een unieke machtspositie in het ingewikkelde besluitvormingsproces in de EG. Ambtenaren van de Commissie doen voorstellen en discussiëren vervolgens mee in de onderhandelingen daarover tussen de lidstaten. Daarbij hebben ze evenwel geen stemrecht. Uiteindelijk maken de regeringen van de twaalf listaten de dienst uit in Brussel. Elke Haagse minister komt in het hoogseizoen wel ten minste een keer in de maand naar Brussel (of Luxemburg) om samen met EG-collega's knopen door te hakken. De ministers beslissen, dat staat vast.

Maar waarover zij knopen doorhakken, waarover zij precies besluiten, wordt in hoge mate bepaald door de Commissie. Alleen al het feit dat de Commissie - die de posities van de verschillende lidstaten en de daarbij gehanteerde argumenten heel goed kent - met voorstellen komt, waarover dan moet worden onderhandeld, kan sommige diplomaten tot razernij brengen. Ze betichten haar dan van “hovaardij” en “manipulatietactiek”. “Wat heeft Brussel te maken met de kwaliteit van ons badwater, met de vraag of onze musea dure schilderijen mogen verkopen of met reclame voor tabak?”

Afgelopen mei moest de Nederlandse minister van landbouw tegen heug en meug instemmen met een fundamentele hervorming van het Europese landbouwbeleid. Die wijziging voorziet in het geven van directe inkomenssteun aan de boeren. De contouren van dat nieuwe beleid waren uitgetekend door de Ierse landbouwcommissaris MacSharry en diens Franse topambtenaar Guy Legras. Zij bepaalden niet de uitkomst van het debat, maar wel de richting ervan.

Minister Bukman moest tot zijn woede ervaren dat de discussie, hoe moeizaam die soms ook verliep, zich in een tijdsspanne van ongeveer anderhalf jaar bleef concentreren op het onderwerp van de directe inkomenssteun. Uiteindelijk was Bukman gedwongen zijn principiële verzet op te geven en zich te bepalen tot het veiligstellen van de belangen van de Nederlandse zuivel in het uiteindelijke akkoord. Ook nadat dat "historische' landbouwakkoord was gesloten, kon er bij hem geen vriendelijke woordje af aan het adres van de “eigenwijze” ambtenaar MacSharry.

Wat geldt voor MacSharry, geldt op lager ambtelijk niveau in de Commissie ook voor mensen als Henschneider en Henningsen. Zij bepalen in feite of er een ontwerp-richtlijn zal worden gemaakt, en hoe die er dan zal uitzien.

Ambtenaren van de Commissie worden daarbij geacht onafhankelijk te werk te gaan. Maar “we werken natuurlijk niet in het luchtledige”, zegt Henningsen. Hij heeft regelmatig contact met ambtenaren en deskundigen uit de lidstaten om zich te laten informeren of om af tasten of een voorstel kan rekenen op enige steun in de lidstaten. Soms nodigt hij ambtenaren uit de lidstaten uit naar Brussel te komen om in een plenaire bijeenkomst over een bepaald onderwerp te praten.

Voor diplomatieke vertegenwoordigers van de lidstaten in Brussel en voor de lobbyisten van het bedrijfsleven zijn informele contacten met ambtenaren van de Commissie van wezenlijk belang. Niet alleen om te weten waar de ambtenaren van de Commissie mee bezig zijn, maar ook om in een zo vroeg mogelijk stadium een standpunt te kunnen laten horen. “Hoe hoger een dossier in de hiërarchie komt, hoe moeilijker het wordt om invloed uit te oefenen. Het is belangrijk dat je je mening hebt laten horen voordat er iets op papier staat. Want zodra dat het geval is, wordt het al veel moeilijker om er iets aan veranderd te krijgen. En als je wacht tot een voorstel bij de Commissie ligt, dan is het al een politiek voorstel en zijn de posities nagenoeg vastgetimmerd”, legt Gueguen uit.

Voorstellen voor regelgeving van de Europese Commissie verschijnen in het officiële publikatieblad van de Gemeenschap. Dan begint de formele fase van de besluitvorming, de onderhandelingsfase, waarbij ook het Europese Parlement wordt ingeschakeld. Maar de invloed van de gekozen parlementariërs op de regelgeving binnen de EG is relatief beperkt, ook als "Maastricht' van kracht wordt.

De parlementariërs moeten worden geraadpleegd, in sommige gevallen tot twee keer toe, en ze kunnen amandementen indienen. Er wordt ook wel naar hen geluisterd. Maar als puntje bij paaltje komt, kunnen ze de besluiten van de ministers niet dwingend beïnvloeden. Ze kunnen niet, zoals de parlementariërs in Den Haag, een minister naar huis sturen.

De Commissie stelt voor en de ministers beslissen, zegt artikel 155 van het EG-verdrag. Maar in de praktijk zijn het steeds minder de ministers zelf en steeds meer de ambtenaren die ook in deze formele onderhandelingsfase knopen doorhakken, en dus in feite beleid maken.

De belangrijkste ambtenaren zijn de ambassadeurs uit de twaalf lidstaten bij de EG. Zij komen in de regel één keer in de week bijeen en zij bereiden de bijeenkomsten van de ministers voor. Ook daarbij schuiven de ambtenaren van de Europese Commissie aan tafel. Ze zitten, zonder stemrecht maar wel met een duidelijke mening, aan het hoofdeinde, recht tegenover de ambassadeur van het land dat het voorzitterschap van de EG bekleedt.

Deze diplomaten behandelen de politiek gevoelige zaken. Punten waarover zij overeenstemming bereiken, prijken als zogenoemde A-punten op de agenda van de ministers. Daarover hoeven de bewindslieden zich dan niet meer druk te maken. Die kunnen zich beperken tot de zaken waarover de ambtenaren uit de lidstaten het onderling na lang praten niet eens konden worden. Of tot de onderwerpen waarover de ministers uit politieke overwegingen het woord willen voeren.

Maar ook onder het niveau van ambassadeurs doen ambtenaren uit de twaalf lidstaten volop zaken, in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de Europese Commissie. Gezien de hoeveelheid werk is dat een logische ontwikkeling. Maar het is wel een ontwikkeling die het wantrouwen van de burger tegen het "Europa van de ambtenaren' voedt. Vrijwel dagelijks zijn de veertien vergaderzalen van het gebouw van de Raad van ministers aan de Wetstraat bezet. Op een willekeurige dag van deze maand werd in aparte werkgroepen gepraat over onder andere ontwikkelingssamenwerking, Azië, Oost-Europa, het Middellandse Zee-gebied, milieu, gezondheidszorg en budgettaire maatregelen. Ook in die werkgroepen wordt onderhandeld, worden concessies gedaan en compromissen gesloten.

“Koehandel in achterkamertjes en in onbekende commissies van deskundigen en ambtenaren”, fulmineerde onlangs de Britse consultant Haydn Shaughnessy in The Wall Street Journal. Hij hekelde “de geheime politiek” als integraal onderdeel van het besluitvormingsproces in de EG. “Er worden op te laag niveau te veel compromissen gesloten in de keten van de politieke bevelsstructuur, en de politici moeten later hun nationaal belang in de bijeenkomsten van de Raad (van ministers) zien te redden”.

Een Nederlandse diplomaat toont begrip voor de kritiek van Shaughnessy. “Het overleg in werkgroepen in de Raad wordt steeds belangrijker, de wisselwerking tussen het ambtelijke niveau en het politieke steeds intensiever. In de praktijk zijn het vaak de ambtenaren die de besluiten nemen, terwijl de politiek, de ministers, die besluiten als hamerstuk, zonder debat, bekrachtigt.”

Door die ontwikkeling gaan de bureaucraten in Brussel steeds meer pseudo-politieke verantwoordelijkheid dragen zonder dat ze enige politieke verantwoording hoeven af te leggen. De rol van nationale parlementen is daarbij heel beperkt. Parlementariërs in Den Haag kunnen op zijn best proberen om via de verantwoordelijke minister invloed uit te oefenen op het onderhandelingsproces. Maar wanneer eenmaal een besluit is genomen, dat per definitie een compromis is tussen twaalf lidstaten, dan moeten de richtlijnen zonder morren in nationale wetgeving worden omgezet.

Een andere diplomaat spreekt over “een vorm van politiek opportunisme”, inherent aan het communautaire onderhandelingssysteem. “Het begint al bij de Commissie en haar apparaat. Die willen natuurlijk resultaat zien en dienen daarom zoveel mogelijk voorstellen in. Dan gaan die voorstellen voor behandeling naar de Raad. Bij die procedure wordt dan compromis op compromis gestapeld om vooruitgang te kunnen boeken. Dat hoeft allemaal niet erg te zijn. Maar het geeft wel een dat de huidige communautaire rechtsorde niet zaligmakend is.”

(Henschneider is een pseudoniem.)