Nieuwe vuistregels voor sanering van 's Rijks financiën

Vermindering van de staatsschuld, de collectieve uitgaven en het toptarief in de inkomstenbelasting. Dat bepleit dr. Jelle Zijlstra, het financiële geweten van Nederland. Minister Kok waakt goed over de staatskas, vindt Zijlstra, maar strengheid blijft nodig.

Dr. Jelle Zijlstra, de rentmeester van de Nederlandse overheidsfinanciën, verstaat de kunst om ingewikkelde vraagstukken in eenvoudige slagzinnen samen te vatten. De "drie keer vijftig-regel' die hij voorstaat, kan een baken voor een gezond financieel beleid zijn. Een nieuwe "Zijlstra-norm' wil hij het liever niet noemen; daarvoor zijn de criteria niet exact genoeg.

Aan de vooravond van Prinsjesdag, waarop het kabinet Lubbers/Kok de begroting voor 1993 presenteert, stelt Zijlstra met instemming vast dat de sanering van de Nederlandse overheidsfinaciën vordert. Ondanks de tegenzittende conjunctuur heeft het kabinet zijn doel voor verlaging van het financieringstekort in vier jaar binnen bereik. “Na ommekomst van de rit moet zonder enige kunstmatigheid de taakstelling voor het financieringstekort gehaald zijn”, formuleert hij streng.

Maar daarmee is voor Zijlstra niet het einde van de geschiedenis aangebroken. Hij is van mening dat de omvang van de schuld van de Nederlandse overheid terugmoet. Volgend jaar is weliswaar het omslagpunt in de groei van de staatsschuld bereikt, maar “de weg naar een lagere staatsschuldquote (de verhouding tussen staatsschuld en nationaal inkomen, red.) is nog niet duidelijk ingeslagen”, doceert hij. Verder is hij van mening dat het aandeel van de collectieve uitgaven moet afnemen. Zowel de omvang van de staatsschuld als van de collectieve uitgaven mogen volgens hem maximaal de helft van de nationale economie bedragen.

En het toptarief van de inkomstenbelasting zou niet meer dan vijftig procent behoren te zijn. “Dat laatste is speculatiever dan de 50 procents-normen voor de staatsschuld en de collectieve uitgaven”, voegt hij eraan toe.

Deze drie keer vijftig-regel, die Zijlstra eerder naar voren bracht in het blad De Werkgever van de Christelijke werkgeversorganisatie NCW, is niet gebaseerd op theoretische modellen, want een exact cijfer voor de ideale omvang van de staatsschuld, de omvang van de collectieve uitgaven of het tarief van de hoogste belastingschijf is niet te geven. “Maar het is wel mogelijk om een zinvol debat over de gevarenzones te voeren”, meent Zijlstra. Zijn uitgangspunt is dat de overheidsfinanciën dienstbaar moeten zijn aan een gezonde economische ontwikkeling. “Bestendig en voorspelbaar beleid moeten de kwaliteitskenmerken van het financiële overheidsbeleid zijn.”

De minister van staat, in zijn actieve bestaan hoogleraar economie, antirevolutionair politicus, minister van economische zaken (1952-1959) en van financiën (1959-1963), premier (1966/67) en president van De Nederlandsche Bank (1967-1981), geniet op zijn 74-ste faam als auteur van zijn memoires, Per slot van rekening. Tot zijn aangename verrassing is inmiddels de vijfde druk al bijna uitverkocht en trekt de publiciteit aan hem.

Tijdens ons gesprek wordt hij opgebeld door het modetijdschrift Elle met het verzoek om commentaar te geven op de extreem lange werkdagen die ministers tegenwoordig maken. Zijlstra koesterde als minister en bankpresident een schoon bureau, vroeg naar huis en tijd om na te denken. “Zeventig uur in de week?” herhaalt hij de telefonische vraag. “Maar mevrouw, in de Bijbel staat dat de zevende dag een rustdag is!”

Pag 12: Een hartgrondige hekel aan kunstjes met staatsgelden; Onder Kok wordt veel minder gerommeld om de begroting op orde te brengen; "Mijn hart springt niet op van vreugde bij de ontdekking van extra potjes'

Zijlstra is te spreken over zijn verre opvolger als minister van financiën, Wim Kok. “Kok keert terug naar een structureel kompas voor de begroting. Dat doet mij heel goed”, zegt hij. Er wordt onder Kok veel minder gerommeld, versluierd en geschoven om de begroting op orde te brengen.

Voor Nederland is de norm voor het financieringstekort binnen handbereik, zoals die is vastgelegd in het verdrag voor de Economische en Monetaire Unie (EMU) waaraan een land moet voldoen als het wil deelnemen aan de slotfase van één munt tegen het einde van de eeuw. Het EMU-verdrag noemt ook een norm voor de omvang van de staatsschuld. Deze mag als percentage van het bruto binnenlands produkt niet hoger zijn dan 60 procent en dat niveau is voor Nederland nog lang niet in zicht.

Zijlstra memoreert in Per slot van rekening dat de staatsschuld na de oorlog 122 procent van de nationale economie bedroeg en in de jaren vijftig en zestig daalde, tot 24 procent aan het begin van de jaren zeventig. Daarna schoot de omvang van de staatsschuld omhoog: tien jaar later bedroeg deze 70 procent en inmiddels zelfs 80 procent van de nationale economie. “Het gevoel voor proporties is totaal zoek geweest”, zegt Zijlstra, die eraan herinnert dat de vermindering van de staatsschuld in de na-oorlogse periode plaatshad zonder staatsinkomsten uit de aardgasbel.

Het percentage van 60 procent in het EMU-verdrag is “theoretisch aanvechtbaar als al voldaan wordt aan het criterium van het financieringstekort”, erkent Zijlstra. Want een land mag zelf weten welk deel van zijn nationale inkomen het besteedt aan rentebetalingen over de staatsschuld of aan andere uitgaven. Maar bij een hoge staatsschuld drukken de rentelasten andere bestedingen weg en Zijlstra beseft dat het politiek niet te verkopen is dat nuttige overheidsuitgaven steeds verder worden teruggedrongen door renteverplichtingen. “Daarom is het verstandig om (in het EMU-verdrag, red.) aan twee ankers te gaan liggen. Dat oordeel is niet aan de economische theorie, maar aan de harde politieke werkelijkheid ontleend.”

Nog liever zou Zijlstra de omvang van de staatsschuld tot 50 procent van de nationale economie zien dalen. “Ter wille van de veiligheidsmarge. Dan ben je uit de gevarenzone.”

Dan komt Zijlstra met een “sommetje, dat er goed ingestampt moet worden”. Het geeft de samenhang weer tussen het financieringstekort en de staatsschuldquote, de omvang van de staatsschuld als percentage van het nationale inkomen. Die verhouding valt uit te rekenen aan de hand van een wiskundige wetmatigheid: als het financieringstekort in percentage van de nationale economie altijd gelijk is aan de groei van de economie, komt de staatsschuldquote uiteindelijk uit op 100 procent. Dus als de de EMU-norm een staatsschuldquote van 60 procent voorschrijft, moet het percentage van het financieringstekort zich verhouden tot dat van de groei als drie staat tot vijf. En als Zijlstra's voorkeur van 50 procent wordt aangehouden, moet die verhouding naar één staat tot twee. Terug naar de praktijk: als het financieringstekort volgend jaar volgens plan 3,7 procent is, moet de nominale groei ruim zes procent bedragen om een verhoudingsgetal van 60 voor de staatsschuldquote te bereiken.

Die verhouding, voegt Zijlstra eraan toe, moet worden bereikt bij lage inflatie en zonder verhoging van de collectieve lastendruk. Want die maken wel dat de cijfers fraaier ogen, maar de inflatie blaast alleen maar het nationale inkomen op en de collectieve lastendruk leidt tot afwentelingsmechanismes. Met als uiteindelijk gevolg oplopende arbeidskosten, lagere groei en hogere werkloosheid.

Een paar jaar geleden lanceerde Bert de Vries, toen nog CDA-fractievoorzitter, een norm van 60 procent voor de omvang van de collectieve uitgaven, het deel van iedere gulden dat bestemd is voor sociale zekerheid en overheidsuitgaven. Met deze "Bert-norm' had Zijlstra indertijd nogal moeite, omdat het bij De Vries niet ging om een maximum, maar om een minimum. Volgens Zijlstra moet de omvang van de collectieve uitgaven terug naar 50 procent van de nationale economie. Dit jaar bedragen ze volgens het Centraal Planbureau bruto 63 procent.

Een daling van de collectieve uitgaven brengt ook een verlaging van de collectieve lastendruk, de som van belastingen en premies, met zich mee. In de afgelopen twee jaar is de collectieve lastendruk omhoog gegaan tot boven het plafond dat in het regeerakkoord was vastgelegd. Ook hiervan vindt Zijlstra dat het onder de vijftig procent moet terechtkomen. Voor 1993 gaat het kabinet uit van een collectieve lastendruk van 53,5 procent.

Ten slotte, meent Zijlstra, zou het hoogte tarief van de loon- en inkomstenbelasting maximaal 50 procent (nu: 60 procent) moeten zijn. Hoewel dit percentage volgens hem speculatiever is dan de normen voor de collectieve uitgaven en de staatsschuld, vraagt hij zich af of het juist is dat iemand met werken al snel zoveel verdient dat hij meer dan de helft van de tijd voor de staat bezig is. “Ik vind het niet erg dat iemand met een hoog inkomen 60 procent belasting betaalt”, zegt hij. “Maar boven de 50 procent bevorder je ontwijkgedrag.”

Het toptarief van de inkomstenbelasting moet volgens hem worden beoordeeld in Europees verband en in vergelijking met de hoogte van de vennootschapsbelasting voor een BV. “De loopbrug tussen het belastingtarief voor een BV en de inkomstenbelasting is veel te gemakkelijk te begaan. Dat leidt tot legaal, maar onwenselijk belastinggedrag”, aldus Zijlstra.

Met argwaan beziet Zijlstra de hernieuwde belangstelling in Den Haag om overheidsinvesteringen op de begroting anders te behandelen dan de lopende uitgaven. Dit zou moeten leiden tot een onderscheid tussen een zogenoemde lopende dienst en een kapitaaldienst op de begroting, waarbij alleen voor de kapitaaldienst geld zou mogen worden geleend. Minister Kok heeft zich in die zin uitgelaten en ook het plan om een aardgasbatenfonds te vormen ten behoeve van investeringen in de infrastructuur gaat in deze richting.

Het probleem, meent Zijlstra, is dat het onderscheid tussen lopende uitgaven en investeringen moeilijk te maken is. “Waarom geldt de bouw van een school als een investering, maar het salaris van de onderwijzer niet?”, vraagt hij zich af. Het begrip "investeringsuitgave' is volgens hem voor meerdere uitleg vatbaar: gaat het om investeringen met een directe financiële opbrengst, om het rendement voor de groei, of om langlopende projecten? “Het criterium biedt geen houvast”, concludeert Zijlstra.

Zo heeft hij ook aarzelingen over het aardgasbatenfonds voor investeringen in de infrastructuur. Het kàn, meent hij, als het om eenmalige uitgaven gaat voor investeringen waarvoor de financiering niet op een andere manier rond te krijgen is. Het gevaar van een gasbatenfonds, doceert hij, is dat wordt gezocht naar uitgaven die de overheid anders helemaal niet zou hebben gedaan. De extra aardgasinkomsten - die overigens allesbehalve zeker zijn - zouden beter kunnen worden gebruikt ter verevening van de fluctuaties in de gasbaten door de schommelingen in de dollar en de olieprijs.

“Mijn hart springt niet op van vreugde bij de ontdekking van extra potjes. Het zijn kunstjes waartoe men zijn toevlucht neemt in de politieke benauwenis van het ogenblik.” En daarvan heeft Zijlstra zijn leven lang een hartgrondige afkeer gehad.