DE KLOOF

Het ministerie van onderwijs gaat ook dit schooljaar weer zijn uiterste best doen de werkelijkheid naar zijn hand te zetten. Basisvorming, "Weer samen naar school' en het formatiebudgetsysteem moeten het onderwijs rechtvaardiger, professioneler en - vooral - goedkoper maken.

Het gesternte waaronder de onderwijsvernieuwingen plaatsvinden is echter ronduit ongunstig. Veel leraren weigeren ze uit te voeren. Ze geloven er niet in. Sommigen wantrouwen alles wat uit Zoetermeer komt, anderen vinden dat het ministerie eerst maar eens met een salarisverhoging over de brug moet komen. Op 24 september wordt voor dit doel op alle scholen in het land gestaakt.

Toch zal ook een loonsverhoging onvoldoende zijn om de plannen te doen slagen. Als altijd gaapt er een kloof tussen de werkelijkheid in de schoolklas en de sheets van de Zoetermeerse plannenmakers.

Rectoren belijden met de mond het idee achter de basisvorming. In de praktijk adverteren ze met selectie vanaf de brugklas: dan stuurt ook de notaris zijn dochter naar hun school.

Schoolbesturen zeggen te streven naar minder speciaal onderwijs ("Weer samen naar school'), maar zijn in feite meer geboeid door de vraag hoeveel openbare, katholieke of protestants-christelijke scholen voor speciaal onderwijs open kunnen blijven.

Vakbonden gaan akkoord met het formatiebudgetsysteem, dat scholen meer ruimte voor het voeren van een eigen personeelsbeleid geeft. Intussen willen ze vastgelegd hebben dat alle bestaande rechten gehandhaafd blijven.

Maar de kloof tussen theorie en praktijk is niet alleen op strijdige belangen of op behoudzucht terug te voeren. Soms raakt door het teveel aan plannen de samenhang zoek en frustreert het ene voornemen de uitvoering van het andere. Zo worden op dit moment instellingen die een belangrijke rol bij onderwijsvernieuwingen spelen, de schoolbegeleidingsdiensten, steeds verder uitgekleed. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid wil scholen in de toekomst hun eigen vernieuwing laten regelen. Het kabinet moet nog een standpunt over dit advies innemen maar sommige gemeenten, die de schoolbegeleidingsdiensten voor de helft financieren, hebben hun conclusie al getrokken: ze zijn flink op de diensten aan het bezuinigen.

De scholen zijn weer open en de ambtenaren, projectmanagers en adviseurs hebben hun posities weer ingenomen. De loopgravenoorlog tussen Zoetermeer en de rest van Nederland kan weer beginnen.

Een compromis van een compromis: de basisvorming

In de gemeente Zaanstad verandert dit schooljaar veel - maar toch ook weer niets. De openbare scholen voor voortgezet onderwijs gaan er met het oog op de basisvorming fuseren tot scholengemeenschappen van LBO tot en met VWO. Maar, zo maakte het gemeentebestuur deze zomer trots bekend, het HAVO/VWO-deel daarvan zal zich gewoon ""als aparte school blijven presenteren en de opvang van nieuwe leerlingen in HAVO/VWO-brugklassen blijven verzorgen''.

Niet voor niets luidde vorig jaar al het oordeel van socioloog prof.dr. C.J.M. Schuyt dat de nieuwe basisvorming ""een compromis van een compromis van een compromis'' is. Schuyt was voorzitter van de projectgroep van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid die in 1986 met het idee van de basisvorming op de proppen kwam. Ook dat oer-idee, door Tweede en Eerste Kamer verder geamendeerd, was een compromis. In feite was de basisvorming een poging het verzet tegen Van Kemenade's Middenschool te breken - dezelfde opleiding voor alle leerlingen in de eerste drie of vier jaar van het voortgezet onderwijs. Maar weinig leraren geloven dat leerlingen van verschillende niveaus jarenlang in dezelfde klas kunnen zitten.

De basisvorming combineert de idealen van de Middenschool met de schooltypen LBO, MAVO, HAVO en VWO uit de Mammoetwet. De echte Middenschool is daarmee van de baan, maar het doel van de basisvorming blijft het aloude doel van onderwijsvernieuwing: gelijke kansen voor alle leerlingen. In principe zullen alle leerlingen in Nederland, of ze nu op een zelfstandige MAVO, op een brede scholengemeenschap of op een gymnasium zitten, vanaf 1 augustus 1993 in hun eerste schooljaren dezelfde 15 basisvormingsvakken volgen, waaronder nieuwe vakken als informatiekunde, verzorging en techniek.

Zij zullen er dit schooljaar dus nog maar weinig van merken, hun leraren en de schoolleiding des te meer. Het ministerie zet scholen onder zware druk om te fuseren tot brede scholengemeenschappen. Daarom zullen ook dit jaar weer veel fusievergaderingen worden belegd, met meer aandacht voor afvloeiingslijsten dan voor onderwijsvernieuwing. Van hun kant zullen de leraren op cursussen moeten leren hoe de basisvorming er in de praktijk uitziet. Voor sommigen van hen is de toekomst onzeker geworden. Het aantal lesuren voor aardrijkskunde en Frans loopt waarschijnlijk terug. Leraren handvaardigheid moeten zich omscholen tot leraar techniek. Anderen worden leraar verzorging.

Door de tegenzin van het onderwijs en door politieke problemen in het parlement kon de basisvorming alleen worden ingevoerd als scholen veel vrijheid kregen bij de invulling ervan. Selectie in een vroeg stadium, zoals in Zaanstad, zal daarom blijven bestaan - en zelfs toenemen. Leerlingen op HAVO en VWO zullen een basisvorming van twee in plaats van drie jaar krijgen. Paradoxaal genoeg zal daardoor het element van de Mammoetwet dat nog het meest uitstel van studiekeuze bewerkstelligde - de algemene brugklas - vrijwel zeker verdwijnen. Uiteindelijk zullen leerlingen niet eens hetzelfde "basisvormingstentamen' af hoeven te leggen, want LBO-leerlingen kunnen voor sommige onderdelen vrijstellingen krijgen.

Nog meer werkdruk: "Weer samen naar school'

Onze collega's in het basisonderwijs zijn niet te benijden, schreef de directeur van een school voor speciaal onderwijs eerder dit jaar in zijn schoolkrant. Jarenlang zijn ze geplaagd door bezuinigingen en al die tijd hebben ze geprobeerd de kinderen daar niet onder te laten lijden. Nu krijgen ze te horen dat door hun toedoen duizenden leerlingen naar het speciaal onderwijs worden verwezen.

Het stuk in de schoolkrant verscheen toen de acties tegen "Weer samen naar school' in volle gang waren. Dit plan van staatssecretaris Wallage om door samenwerkingsverbanden tussen basisscholen en scholen voor speciaal onderwijs meer moeilijk lerende kinderen in het basisonderwijs te houden, heeft beide schoolsoorten intens verbroederd. In eerste instantie omdat bijna iedereen "Weer samen naar school' een goed voorstel vond. Leraren uit het speciaal onderwijs zouden de collega's in het basisonderwijs een paar kneepjes uit het vak leren en samen zouden ze de groei van het speciaal onderwijs te lijf gaan.

Dit voorjaar nam de verbroedering de vorm aan van een gezamenlijk front tegen besturenorganisaties, onderwijsvakbonden en ministerie. Lang hadden de scholen gedacht dat het bij "Weer samen naar school' ging om kinderen die in de klas worden uitgelachen en op het schoolplein gepest. Toen kwamen ze erachter dat de bonzen op het ministerie en in de hoofdkantoren een financieel-bestuurlijk plan voor ogen stond. De scholen hadden dat kunnen weten als zij de beleidsnotitie van de staatssecretaris hadden gelezen, of het convenant dat hij later met de besturenorganisaties en de onderwijsvakbonden sloot. Maar welke directeur doet dat nou?

In "Weer samen naar school' stelde staatssecretaris Wallage eind 1990 voor om de schoolbesturen van steeds zo'n vijftien basisscholen en één school voor speciaal onderwijs op te heffen. Een nieuw bestuur zou daarna moeten beslissen over de besteding van het geld voor het speciaal onderwijs. De staatssecretaris verwachtte dat op die manier minder kinderen zouden worden verwezen naar het dure speciaal onderwijs. Na het verschijnen van de beleidsnotitie is in Zoetermeer een half jaar lang onderhandeld: niet over het belang van kinderen, maar over de verdeling van macht en geld.

Besturenbonden, onderwijsvakbonden en ministerie spraken af dat er in plaats van nieuwe besturen "samenwerkingsverbanden' zouden komen. Om deze verbanden vorm te geven zouden zowel landelijke als regionale procesmanagers nodig zijn: in 55 regio's per procesmanagement een katholiek, een protestant, een openbaar en een algemeen-bijzonder lid, allemaal werk voor de besturenorganisaties. In het convenant, zoals de afspraken werden genoemd, kwam ook te staan dat de samenwerkingsverbanden zouden streven naar opheffing van het speciaal onderwijs, al zou er niemand worden ontslagen.

De samenwerkingsverbanden zijn nu gesloten, maar voor veel scholen is de lol eraf. Wie weet beslissen hun besturen over een paar jaar om het speciaal onderwijs in het samenwerkingsverband te decimeren, in ieder geval zal de werkdruk in het basisonderwijs toenemen. Vorig schooljaar is urenlang vergaderd over het samenwerkingsverband en het zorgplan, dit jaar moeten er collegiale consultaties komen, studiemiddagen worden gevolgd, gezamenlijke leerlingbesprekingen gehouden en remedial teaching opgezet. Steeds meer directeuren vrezen neveneffecten van "Weer samen naar school'. Dat moeilijk lerende kinderen voortaan op de basisschool blijven maar daar niet genoeg aandacht krijgen, bijvoorbeeld. Of omgekeerd, dat die aandacht ten koste van de andere kinderen gaat.

Beleidsrijk of beleidsarm:

het formatiebudgetsysteem

In het blad van de besturenraad voor het protestants-christelijk onderwijs stond onlangs een opmerkelijk artikel. Het ging over een "cursus formatiebudgetsysteem' en er kwamen cursisten in aan het woord die zeiden niet veel met dat nieuwe systeem op te hebben. ""We zullen wel moeten'' maar ""we ervaren het als van bovenaf opgelegd'', was de teneur van het artikel. Toch waren alle cursisten lid van de besturenraad voor het protestants-christelijk onderwijs. Deze had de cursus zelf georganiseerd.

Met de invoering dit schooljaar van het formatiebudgetsysteem komt een einde aan het declareren van personeelskosten bij het ministerie van onderwijs. In het nieuwe systeem krijgen directeuren en rectoren de beschikking over een vast aantal rekeneenheden, op basis waarvan ze de taken op school kunnen verdelen. Het formatiebudgetsysteem moet een einde maken aan allerlei gecompliceerde, tot versnippering en verstarring leidende regels op het gebied van de arbeidsvoorwaarden. In het nieuwe systeem kunnen scholen die dat willen een veertigurige werkweek of hoorcolleges invoeren. Tegelijk komt er door het vaste aantal rekeneenheden per school een grens aan het beschikbare geld voor ziekte, vervanging en werkloosheid.

Toen het begrip formatiebudgetsysteem in 1988 werd geïntroduceerd, hadden de onderwijsvakbonden en de besturenorganisaties er veel op tegen. Het uitgangspunt van het formatiebudgetsysteem, meer autonomie voor het onderwijs, onderschreven ze. Maar verder wilden ze het liefst alles wat nu in regels vastlag, ook in het formatiebudgetsysteem opgenomen zien. De vakantie mocht niet korter, de werkweek van 29 lesuren niet langer. Aan de wachtgeldregeling voor werkloze leraren kon niet worden getornd.

Na anderhalf jaar onderhandelen werd in de nacht van 5 op 6 oktober 1990 met staatssecretaris Wallage een "akkoord op hoofdlijnen' gesloten. Daarna is het formatiebudgetsysteem volgestouwd met opslagen, overgangsregelingen en overgangsrechten. Het oorspronkelijk simpele systeem werd minstens zo ingewikkeld als het oude.

Toch is dat niet de enige reden waarom de meeste directeuren en rectoren hun aanvankelijke enthousiasme hebben laten varen. Al snel bleek het nieuwe systeem allerlei fouten te bevatten. Sommige scholen kwamen niet uit met het hun toegekende aantal rekeneenheden, anderen berekenden dat ze over een paar jaar failliet zouden gaan. De meeste rectoren vroegen zich af hoe ze personeelsbeleid konden voeren zolang er nog geen lessentabel voor de basisvorming was.

Om althans een deel van de problemen uit de wereld te helpen, is besloten het formatiebudgetsysteem komend schooljaar "beleidsarm' in te voeren. Scholen stappen wel over op het nieuwe systeem, maar mogen er nog niet de veertigurige werkweek of de hoorcolleges mee invoeren. Het voorstel voor een beleidsarme invoering kwam van de besturenorganisaties en de onderwijsvakbonden. Zij moeten na de invoering van het formatiebudgetsysteem in "decentraal georganiseerd overleg' onderhandelen over de plannen van scholen met hun personeel. Daar was vorig schooljaar geen tijd meer voor. Dit jaar wel.

De verwachting is dat de komende jaren veel directeuren en rectoren zullen opstappen. Wanneer het formatiebudgetsysteem "beleidsrijk' wordt, kan hun de verantwoordelijkheid voor ontslagen, taakverzwaring of selectieve salarisverhoging worden aangewreven. Dat kan niet iedereen aan.

Schoolbegeleiders onder vuur

Op de openbare Stortenbeker-basisschool in de Haagse Schilderswijk komt elke ochtend iemand die moeilijk lerende kinderen test en helpt om beter te leren lezen en schrijven. Naast deze remedial teacher is er op afroep een Turkse mevrouw beschikbaar. Zij helpt de school bij voorlichting aan Turkse ouders in de buurt. Ook bemiddelt ze als er problemen zijn tussen de school en allochtone families.

Beiden doen goed werk. Ze zijn essentieel voor de ondersteuning van leerlingen uit achterstandsgroepen. Alletwee hebben ze eraan bijgedragen dat de verwijzing van kinderen van de Stortenbekerschool naar het speciaal onderwijs de laatste jaren miniem is geweest. Beiden dreigen, desondanks, te verdwijnen.

Oorzaak zijn nieuwe bezuinigingen bij het Haags Centrum voor Onderwijsbegeleiding, de Haagse variant van de schoolbegeleidingsdienst waarvan er 64 in Nederland bestaan. Deze diensten zorgen er onder meer voor dat moeilijk lerende kinderen op basisscholen en in het voortgezet onderwijs tijdig ondersteuning krijgen, zodat ze niet naar het speciaal onderwijs hoeven, de belangrijkste doelstelling van "Weer Samen naar School'.

Dat niettemin op deze voor de helft door het rijk en voor de helft door de gemeenten gefinancierde diensten flink wordt bezuinigd, komt niet alleen door oplopende kastekorten van arme gemeenten als Den Haag. Ook het ministerie van onderwijs heeft de schoolbegeleidingdiensten de laatste jaren steeds kariger bedeeld. Die bezuinigingen hebben veelal geleid tot een inkrimping van het apparaat van de diensten. Bij nieuwe bezuinigingen zijn daardoor onherroepelijk de remedial teachers, de schoolmaatschappelijk werkers en andere ongelijkheidsbestrijders in de schoolklas aan de beurt. Hun veelal zwakke rechtspositie - veel van hen zijn gedetacheerd bij scholen en niet in vaste dienst van de schoolbegeleidingsdienst - maakt hen extra kwetsbaar.

Zoals voor alle bezuinigingen heeft Zoetermeer ook voor deze een redenering. Onder het motto "meer onderwijs, minder infrastructuur' wil het ministerie dat scholen zelf de vernieuwing van hun onderwijs regelen: ze moeten minder afhankelijk worden van instituten als schoolbegeleidingsdiensten. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid schreef er dit voorjaar zelfs een advies over. Daarin houden de schoolbegeleidingsdiensten slechts een minimaal budget. De rest moeten ze verdienen door te concurreren met commerciële bureaus. Het geld dat nu nog naar de schoolbegeleidingsdiensten gaat, moet volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid aan de scholen worden gegeven.

De gedachte past in het breedgedragen streven naar een zelfstandiger opererende school. Sommige gemeenten leggen het advies echter alvast op de voor hen voordeligste manier uit: ze schrappen een deel van hun bijdrage aan de schoolbegeleidingsdienst. Tegelijk neemt de kans af dat het rijk het advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid opvolgt.

Steeds duidelijker wordt namelijk dat de vele kleine scholen die Nederland telt onvoldoende personeel hebben om een gefundeerde keuze uit het aanbod van diensten te maken. Ook zullen ze te weinig geld krijgen om de deskundigen van de schoolbegeleidingsdiensten uit de hogere salarisschalen aan te trekken. Bovendien is het de vraag of de deskundigheid van een orthopedagoog of een psycholoog op een school niet minder is dan die van iemand die op zijn dienst regelmatig met mede-pedagogen of -psychologen verkeert. Genoeg vragen die twijfel zaaien over de uitvoerbaarheid van het advies. Als het kabinet besluit het plan niet uit te voeren, hebben bezuinigingen echter intussen hun werk gedaan.