Verdrag van Maastricht: waarom is het zo moeilijk en wat staat er in

Kranten wijdden er verklarende bijlagen van tientallen pagina's aan, de Franse regering heeft voor een populaire "gebruiksaanwijzing' meer dan 600 bladzijden nodig en ook in Den Haag liggen de stapels voorlichtingsmateriaal klaar: Waarom is het Verdrag van Maastricht zo moeilijk en wat staat er in? Tweede deel van een serie over "Maastricht' en Nederland.

Zeven redacteuren maar liefst had deze krant op 9 en 10 december 1991 naar Limburg gestuurd. Ze liepen persconferenties af, schoten functionarissen aan, schreven pagina's vol, maar na afloop keken zij en de duizenden collega's elkaar vragend aan: wat is er nu precies besloten? Tien maanden, twee referenda en vele parlementaire debatten later is het de meeste Europeanen nog steeds niet duidelijk.

De Denen bijvoorbeeld, zij mogen zich na de intensieve campagne voor hun referendum op 2 juni toch tot de ingewijden rekenenen. Maar één van hun redenen om het verdrag met een nipte meerderheid af te wijzen, was de angst dat Duitse toeristen alle zomerhuisjes langs de Deense kust zouden opkopen. Terwijl in een protocol bij het verdrag juist is vastgelegd dat Denemarken zijn wetgeving over het verwerven van tweede woningen mag handhaven.

De Spanjaarden dan, ook zij maken zich zorgen over de gevolgen van "Maastricht' voor hun kusten. Het actief en passief kiesrecht voor buitenlanders bij regionale verkiezingen zal er volgens hen toe leiden dat Benidorm straks opgescheept zit met een Nederlandse burgemeester. Terwijl in het verdrag staat dat in bijzondere situaties, zoals in Benidorm waar veel Europese buitenlanders wonen, uitzonderingen op de kiesrechtregel mogelijk zijn.

De Fransen nu, op het platteland verwijten zij "Maastricht' de uitroeiing van de boeren. Terwijl aan de bestaande regels geen letter landbouw is toegevoegd.

Waarom leggen de politici en ambtenaren die in Maastricht aan de besluitvorming hebben deelgenomen, hun werk niet beter uit? En waarom helpen al die folders, die boeken en die bijvoegsels zo weinig? Ook dit artikel is tot mislukken gedoemd. Verdragen - vaak gemengd juridisch-politieke teksten - zijn zelden gemakkelijk uit te leggen, maar in het geval Maastricht is het waarschijnlijk onmogelijk. Daarvoor zijn de volgende redenen.

Het "Verdrag betreffende de Europese unie' is gedeeltelijk een wijziging van bestaande verdragen. Dat leidt tot zinnen als: “Artikel 118 A, lid 2, eerste alinea, wordt vervangen door: 2. Ten einde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in lid 1 beoogde doelstelling, stelt de Raad volgens de procedure van artikel 189 C en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité, door middel van richtlijnen de minimumvoorschriften vast...” enzovoort. Behalve dat dit weerbarstig proza is, moet de lezer wel weten wat Raad, Comité en richtlijnen zijn. De meeste mensen weten dat niet.

Daarbij komt dat de ondertekenaars van het verdrag, de twaalf regeringen, bij de onderhandelingen ieder hun eigen doelen hadden en nu dus elk hun eigen interpretatie hebben. Zo betoogt de Britse regering dat "Maastricht' de macht van de Europese instellingen juist beperkt, terwijl in Den Haag de tekst wordt verdedigd als een stapje voorwaarts naar een federaal Europa. Dit reikt tot in de details: in de tekst zoals die in Duitsland is uitgegeven, wordt de toekomstige gemeenschappelijke munt geschreven als ECU, de afkorting van European Currency Unit. In de Franse tekst staat Ecu, referend aan de naam van een oude munt die vroeger in Frankrijk werd gebruikt.

Maar het lastigst is misschien wel dat het verdrag vooral vastlegt hoe iets wordt besloten, niet wat er wordt besloten. "Maastricht' gaat over procedures en die procedures zijn ingewikkeld. Een sleutelpassage uit de bepalingen over justitie en binnenlandse zaken: “De Raad kan met eenparigheid van stemmen op advies van de Commissie of van een lidstaat besluiten dat artikel 100 C van het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap van toepasing is op optreden op in artikel K.1, punten 1 tot en met 6, genoemde gebieden, waarbij hij de desbetreffende stemprocedure vaststelt.”

Kortom, de twaalf partijen in Maastricht verschilden op gevoelige punten van mening of, hoe en wat er gezamenlijk moet worden besloten - en dat is aan het eindresultaat te zien.

Wat staat er nu ongeveer in? Een synopsis: "Maastricht' bevat bindende afspraken voor de invoering van een Europese munt uiterlijk in 1999. Dit wordt gezien als een logische stap na het "opheffen' van de nationale grenzen eind dit jaar, want anders zouden schommelende wisselkoersen de handel toch nog belemmeren. Om te voorkomen dat de armere landen straks in de Europese concurrentieslag kopje onder gaan, krijgen zij financiële steun. En omdat de EG-verdragen dan toch moesten worden gewijzigd, zijn meteen allerlei onderwerpen opgenomen waarover de EG al neigde te beslissen zonder dat ze daartoe bevoegd was. Cultuur en consumentenbescherming bijvoorbeeld. Vastgelegd is dat de Europese Commissie op deze beleidsterreinen wel mag stimuleren en coördineren, maar niet mag harmoniseren. Verder is de besluitvorming iets minder ondemocratisch gemaakt.

Naast deze gewijzigde EG-verdragen bevat "Maastricht' afspraken voor samenwerking tussen regeringen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Dit om de nadelige gevolgen op te vangen van het verdwijnen van de grenscontroles: de bestrijding van het vrij verkeer van misdadigers en vluchtelingen dus. Zulke afspraken staan er ook in over het buitenlands- en veiligheidsbeleid. Dat is vooral een reactie op de gevolgen van het verdwijnen van de communistische dictaturen in Oost-Europa. Als de EG-landen intern een eenheid worden, verwacht de buitenwereld dat zij ook naar buiten toe als eenheid optreden.

De wijzigingen van de EG-verdragen beslaan in de Nederlandse tekst van "Maastricht' ruim honderd bladzijden, de bepalingen over buitenlands- en veiligheidsbeleid zeven en die over justitie en binnenlandse zaken vijf.

Dit alles verandert niet direct iets voor de individuele burger, het raakt vooral het leven van de beleidsmaker en de zakenman. Met name de minister en ambtenaren van financiën en die van de Nederlandse bank raken een groot deel van hun vrijheid kwijt. Een belangrijk deel van hun werk gaat, net als bij hun collega's van landbouw al het geval is, tot de bevoegdheid van de EG horen. Over het monetaire beleid wordt beslist door de Europese centrale bank, over de “richtsnoeren voor het economisch beleid” door de regeringsleiders in de Europese Raad. Ambtenaren en politici op de andere departementen, met name van justitie, binnenlandse zaken, buitenlandse zaken en defensie, zullen wat meer overleggen met hun Europese collega's. En de internationaal opererende zakenman wordt niet meer gekweld door wisselkoersen en valuta-risico's.

In hoeverre wordt de soevereiniteit van Nederland, om dat woord maar te noemen, met "Maastricht' nu aangetast? De Nederlandse beleidsmakers verliezen macht om zelfstandig te beslissen, maar ze winnen invloed op de beslissingen van anderen. De mate waarin hangt vooral af van de manier waarop de beslissing wordt genomen - en het aantal manieren is groot.

Essentieel is het verschil of een onderwerp valt onder de bevoegdheid van de EG, of onderwerp is van samenwerking tussen de lidstaten.

In het eerste geval neemt de Raad van ministers (uit elk land de minister die over het onderwerp gaat), vaak met meerderheid van stemmen een bindend besluit over een voorstel van de Europese Commissie (het dagelijks bestuur). Het Europese parlement heeft via enkele Kafkaesk aandoende procedures invloed. Als er naderhand een meningsverschil over deze wetten ontstaat, beslist het Hof van Justitie van de EG. Sanctiemiddelen hebben de Europese rechters ook: ze kunnen bedrijven en lidstaten boetes geven, ook bijvoorbeeld als een regering een buitensporig hoog begrotingstekort heeft. In deze "communautaire' besluitvorming hebben de kleine landen een relatief zware stem en behartigt de Europese Commissie het belang van het geheel. En als principe is in Maastricht vastgelegd dat de EG alleen besluit wanneer lagere overheden dat niet beter alleen kunnen doen, de zogenoemde "subsidiariteit'.

Is iets onderwerp van samenwerking tussen regeringen dan is de uitkomst vooral een kwestie van politieke wil: niets is afdwingbaar. Nergens in het Verdrag van Maastricht staat bijvoorbeeld dat de Nederlandse politie harder moet optreden tegen verkopers van soft-drugs in Arnhem of Heerlen. Er staat wel dat de strijd tegen drugsverslaving een zaak is van gemeenschappelijk belang waarover de lidstaten elkaar informeren en met elkaar overleggen, “ten einde hun optreden te coördineren” Wat dat betekent als in deze "intergouvernementele' samenwerking de elf partners minister Hirsch Ballin eisen de export van hasjish aan te pakken, moeten we afwachten. Of hij voor de druk zal bezwijken staat niet in het verdrag.

"Maastricht' mag dan heel wat opschudding verwekken, uit de lucht vallen komt het verdrag niet. Een deel van de Nederlandse regels, zoals die over mededinging en landbouw, wordt al in Brussel gemaakt. De ambtenaren van justitie voeren al internationaal overleg over asiel en criminaliteit. De collega's van buitenlandse zaken zijn al gewend aan de Europese Politieke Samenwerking. De centrale banken volgen al de Bundesbank, de munten zitten al vast in het Europees Monetair Stelsel. En uitwisselingprogramma's tussen onderwijsinstellingen en kiesrecht voor buitenlanders kennen veel landen ook. Het nieuwe van "Maastricht' is vooral dat alles in een verdrag wordt vastgelegd, dat Duitsland en de andere landen de zeggenschap over hun munten gaan delen - en het debat natuurlijk.