Vreemdelingenwet met hoog Pontius-Pilatusgehalte

Het was mooi op de televisie een delegatie van het ministerie van justitie vluchtelingencentra in het voormalige Joegoslavië te zien afstropen op zoek naar kwetsbare gevallen om naar Nederland te halen. Intussen gaat op het departementale hoofdkantoor in Den Haag echter het werk aan de hoofdtaak gewoon door, het voeren van een ontmoedigingsbeleid. Want dat is toch wel het woord voor het pakket wijzigingen van de Vreemdelingenwet dat de bewindslieden van justitie Hirsch Ballin en Kosto zojuist bij de Tweede Kamer hebben ingediend. “De welhaast jaarlijks toenemende stroom vreemdelingen vormt een voorwerp van blijvende zorg voor de Nederlandse overheid”, heet het in de toelichting.

Die stroom s natuurlijk ook een hele zorg. In een rapport over migratiestromen sprak de Commissie van de Europese gemeenschap aan de vooravond van de Top in Maastricht over een “hachelijke situatie” waaraan zij de conclusie verbond dat “het niet altijd mogelijk is sereniteit te laten prevaleren”. Op twee punten gaat de voorgestelde wetswijziging echter wel heel ver. Particuliere vervoersmaatschappijen worden strafrechtelijk aansprakelijk gesteld voor de reizigers die zij aanvoeren en de rechterlijke controle op de afhandeling van asielaanvragen wordt sterk ingesnoerd.

Het laatste betekent dat er voor alle vreemdelingenzaken slechts één enkele rechtsgang komt bij een speciale Vreemdelingenkamer van de rechtbank Den Haag, die dan wel onderafdelingen kan inrichten in vier andere rechtbanken. In noodgevallen kan de voorzitter van de Vreemdelingenkamer een spoedvoorziening treffen en dat is het dan wel. Daarmee wordt om te beginnen de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, de hoogste administratieve rechter, buiten spel gezet. Maar er zit meer aan vast. De commissie van buitenstaanders die afgewezen asielverzoeken bekijkt voordat ze bij de rechter komen, wordt omgezet in een ambtelijke commissie. Vreemdelingenzaken worden tegelijk geheel onttrokken aan de burgerlijke rechter.

De laatste jaren heeft vooral de gewone rechter in kort geding nogal eens de uitzettingspraktijk van Justitie moeten corrigeren. Een paar jaar geleden is de kortgedingsrechtspraak in vreemdelingenzaken al geconcentreerd volgens de formule Den Haag-plus-vier-nevenvestigingen. Dat gebeurde om de toenemende stroom beter de baas te blijven, heette het, maar er valt moeilijk te ontkomen aan de indruk dat het ook bedoelde die lastige rechters hun plaats te wijzen. Op zichzelf kan concentratie van rechtspraak best zin hebben. Zo zijn er in Arnhem een speciale Pachtkamer en Penitentiaire kamer ingesteld en in Amsterdam een Ondernemingskamer. De doorslag daarbij geeft echter dat het om een specialistische materie gaat die betrekkelijk weinig voorkomt. Dat gaat voor vreemdelingenzaken, of men dat nu nog zo betreurt, niet op.

Juist asielzaken lenen zich vaak voor verschil van mening tussen redelijke mensen, en de kort gedingsrechters van Nederland zijn dat niet uit de weg gegaan. Gelukkig heeft de concentratie van rechtsmacht hen, althans tot dusver, niet geheel in het keurslijf gekregen, getuige de verschillende uitspraken in het geval van de uit Tsjechoslowakije uitgeweken Vietnamezen. Dit oogde misschien een beetje raar, maar op de keper beschouwd zijn dergelijke verschillen juist heel gezond: laat de beste winnen. Om daarover te oordelen is er in de geconcentreerde kortgedingsrechtspraak althans nog een aparte instantie in de vorm van het gerechtshof Den Haag. Deze dreigt nu, samen met iedere inbreng van buitenaf, verloren te gaan. Het gaat vooral ver een ambtelijke beklagcommissie voortaan in eerste linie te laten oordelen over afgewezen asielverzoeken, in wezen beslissingen van hun collega's. De komende algemene wet op het bestuursrecht schrijft tenminste nog een gemengde commissie voor.

De bewindslieden van justitie dreigen in vreemdelingenzaken het tunnelzicht tot norm te verheffen. Bovendien valt hun keuze voor een speciale instantie, onder uitsluiting van elke reguliere rechterlijke correctiemogelijkheid, moeilijk anders uit te leggen dan als een blijk van wantrouwen in de rechterlijke macht.

Staatkundig gezien zijn de plichten van (lucht)-vervoersmaatschappijen van een ander kaliber dan het vraagstuk van de rechtsmacht. Toch zit er een lelijk addertje onder het gras bij de ogenschijnlijk overzichtelijke verplichting te zorgen voor een deugdelijke registratie van de reispapieren van de passagiers, in het bijzonder op risicovluchten. Daarmee wordt een niet-onaanzienlijk element van de controle heel conveniënt door ons land op andermans bordje gelegd en nog in het buitenland ook. Het risico dat bonafide vluchtelingen tussen wal en schip vallen is meteen voor de vervoerder. Niet zonder reden sprak een journalist in Engeland (dat ons land reeds op deze weg is voorgegaan) dan ook van "Pontius Pilatus-wetgeving'.

De beoordeling van reispapieren is zelfs voor ervaren ambtenaren lastig; een Zwitserse instantie heeft eens berekend dat een handboek van 1200 pagina nodig is om alle visa- en paspoortvoorschriften van de diverse landen in de wereld te bevatten. Ga daar als particuliere onderneming maar aanstaan, zeker wanneer baliepersoneel van een buitenlandse collega-vervoerder de check-in verzorgt. Met reden leggen internationale verdragen dan ook de bewijslast bij de overheid. Er is alleen plaats voor "carrier sanctions' wanneer de vervoerder duidelijke nalatigheid valt te verwijten, te meer gezien de ruimte voor twijfel die krepeergevallen dient te worden gelaten. De nieuwe Nederlandse wet laat de vervoerder echter alleen een beroep op overmacht, een strafuitsluitingsgrond waarmee de rechter met reden zuinig pleegt om te springen. Nu heeft de regering de overmachtsconstructie net al in stelling gebracht voor de rechtvaardiging van euthanasie - bepaald geen uitzondering - maar daarvoor zijn dan tenminste nog een aantal administratieve zorgvuldigheidsnormen opgesteld.

Waarom moet in het geval van asielzoekers trouwens zo nodig, zij het plaatsvervangend, naar het strafrecht worden gegrepen? In het Journal of Refugee Studies wees Antonio Cruz er vorig jaar op dat de overeenkomst van Schengen, die er ook hier wordt bijgehaald, strikt genomen niet verplicht een boete toe te passen. Een terugnameverplichting is genoeg. In hun toelichting zeggen de bewindslieden van justitie zelf: “Wij kunnen bezwaarlijk de Deutsche Bundesbahn verplichten om op D-treinen personeel te stationeren dat voortdurend paspoorten loopt te kopiëren”.