Hoogste tijd voor verruiming Vluchtelingenverdrag

Vanochtend arriveerde in Utrecht de eerste trein met vijfhonderd Bosnische oorlogsvluchtelingen, die vorige week in Kroatië zijn geselecteerd onder leiding van mr. J. Nawijn, directeur vreemdelingenzaken van het ministerie van justitie. Op korte termijn volgen nog eens ongeveer 2.500 lotgenoten. Zij voegen zich bij de ruim 12.000 ex-Joegoslaven die sinds vorig jaar zomer in Slovenië op eigen kracht naar Nederland zijn gekomen. De achtduizend aanvragen voor politiek asiel die uit deze groep voortkwamen zijn "bevroren'. De 220 asielaanvragen die na 1 augustus binnenkwamen, zijn "op de plank gelegd', dat wil zeggen: niet in behandeling genomen. Vanaf die datum geldt namelijk een speciaal op ex-Joegoslaven toegesneden regime.

Men zou tot de slotsom kunnen komen dat zich de afgelopen maanden een belangrijke kentering heeft voltrokken in het "strenge doch rechtvaardige' beleid van staatssecretaris Kosto (justitie). In de beeldvorming van nauwelijks een jaar geleden was hij nog de bewindsman onder wiens verantwoordelijkheid zonder blikken of blozen mensen werden teruggestuurd naar notoir onveilige streken overal in de wereld. Nu profileert hij zich als de kampioen humanitair handelen. En de Tweede Kamer, die steeds applaudisseerde als het erom ging Russische joden of benarde Vietnamezen desnoods hardhandig een enkele reis naar het ongeluk te bezorgen, wijdde vorige week lovende woorden aan het milde toelatingsbeleid voor ex-Joegoslaven.

Achter de schijnbare beleidswijziging op humanitaire gronden gaat een werkelijkheid schuil van politieke opportuniteit. Terwijl Kosto vorige week in de Kamer de schouderklopjes voor zijn gastvrijheid in ontvangst nam, legden zijn ambtenaren de laatste hand aan een serie eerder aangekondigde aanscherpingen van de Vreemdelingenwet. Deze komen er bijvoorbeeld op neer dat asielzoekers Nederland nauwelijks nog kunnen bereiken omdat luchtvaartmaatschappijen via een boetesysteem naar Brits model moeten gaan optreden als onbezoldigde grenswachters. Diegenen die Nederland, bijvoorbeeld over land, nog wel weten te bereiken krijgen te maken met een versnelde asielprocedure die hen met de dynamiek van een draaideur weer buiten de landsgrenzen werkt.

Terwijl de restricties van het Nederlandse asielbeleid dus onverminderd toenemen, geldt op dit moment voor de mensen die het Joegoslavische drama weten te ontkomen een uitzonderingstoestand. Zij zijn geen asielzoekers of politieke vluchtelingen in de zin van het Vluchtelingenverdrag, maar krijgen het stempel "ontheemde' opgedrukt. Dat is een in het vluchtelingenrecht niet bestaande categorie waaraan dan ook geen rechten kunnen worden ontleend. Of, zoals Kosto vorige week in de Kamer zei: “Wij zijn bezig met humanitaire opvang, niet met statusverlening”.

De ontheemdenregeling bepaalt alleen dat Joegoslavische vluchtelingen in Nederland mogen verblijven totdat de situatie in hun land genormaliseerd is. Zoals vluchtelingenadvocaat Spijkerboer vorige week in het Nederlands Juristenblad betoogde is dat een onduidelijke bepaling. Op welk moment zal de Nederlandse regering de toestand in Joegoslavië genormaliseerd noemen?

De ontheemdenregeling is voor het overige slechts een bread and breakfast-status op basis waarvan ex-Joegoslaven die logeren bij familie of vrienden 445 gulden per maand krijgen en een automatische ziektekosten- en WA-verzekering. Degenen die verblijven in opvangcentra voor ontheemden krijgen dezelfde financiële voorzieningen als de reguliere asielzoekers in asielzoekerscentra.

De bezwaren die behalve door advocaten ook door Vluchtelingenwerk tegen de onzekere verblijfsstatus van de ontheemden zijn geuit, worden soms te gemakkelijk afgedaan als juridische haarkloverij en gezeur. Natuurlijk is het mooi dat 15.000 mensen tijdelijk ontvlucht zijn aan de ellende van een smerige oorlog. Maar ten eerste roept de exclusieve behandeling van Joegoslavische vluchtelingen de vraag op van de rechtsgelijkheid ten opzichte van volkeren die in vergelijkbare ellende gedompeld zijn, te beginnen met de Somaliërs. Dit argument was altijd één van de stokpaardjes die staatssecretaris Kosto zelf graag bereed, wanneer hem weer eens werd gevraagd waarom hij voor een bepaald schrijnend geval geen uitzondering wenste te maken. Zijn, overigens plausibel klinkende, redenatie luidde dan ongeveer dat uitzonderingen maken neerkomt op feodale gunstenverlening die leidt tot willekeur terwijl in een democratische rechtsstaat rechtszekerheid voor allen moet heersen. En dat is dus meteen het volgende bezwaar tegen de uitzonderingstoestand voor Joegoslavische vluchtelingen: hoeveel rechtszekerheid ontleen je aan humanitaire motieven? Was het niet Kosto zelf die - overigens in een wat ander verband - zei: “Een gast en een vis blijven maar drie dagen fris?”

Daar komt nog bij dat de humanitaire drijfveren om de ex-Joegoslaven tijdelijk in de watten te leggen geïnspireerd lijken door politieke bijbedoelingen. Het zou bijvoorbeeld alleen al uit electoraal oogpunt bijzonder onverstandig zijn geweest om op het moment dat “Joegoslaven goed in de markt liggen” (aldus d'Ancona) de gebruikelijke restrictieve toelatingsprocedures op deze groep toe te passen. De volgende Kamer-verkiezingen liggen immers vlak achter de horizon.

Ook is het opnemen van Bosnische vluchtelingen behalve humaan, ook buitenlands politiek beleid: een signaal van afkeuring aan het adres van de Servische agressor. Wellicht is het in het uiterste geval zelfs een middel om de publieke opinie rijp te maken voor het besluit om "onze jongens' te laten deelnemen aan een militaire interventie op de Balkan.

Wanneer deze troebele cocktail van mogelijke onderliggende intenties onder invloed van zich wijzigende omstandigheden en belangen van samenstelling verandert, hebben de vluchtelingen geen enkele garantie dat zij nog langer aanspraak zullen maken op de goedgunstigheid van de Nederlandse staat. Dan treedt de koele systematiek van de vreemdelingenwet weer in werking.

De ironie wil dat Kosto met zijn ontheemdenregeling onbedoeld heeft aangetoond dat het hoog tijd is voor een verruiming van het Vluchtelingenverdrag. In de onlangs in het Nederlands vertaalde analyse van het vluchtelingenvraagstuk, Vluchten voor geweld van de Amerikaanse vluchtelingenexperts A.R. Zolberg, A. Suhrke en S. Aguayo, wordt aannemelijk gemaakt hoezeer de uit 1951 daterende Conventie van Genève ondanks haar universele pretenties geworteld is in de toenmalige historische werkelijkheid.

Het type vluchteling dat de Koude Oorlog voortbracht was iemand die op politieke gronden werd vervolgd. Hij had alle schepen achter zich verbrand in het (communistische) land van herkomst en het Verdrag moest dus voorzien in een permanente bescherming. Zolberg c.s. wijzen op de verschijning vanaf ongeveer 1970 van een nieuw type vluchteling, het slachtoffer van ongericht (oorlogs)geweld, dat "slechts' behoefte heeft aan tijdelijk asiel.

De Hoge Commissaris voor de vluchtelingen van de VN, die optreedt als waakhond van het Vluchtelingenverdrag, verzet zich altijd tegen dergelijke ideeën omdat deze een "uitholling' van de Conventie zouden zijn. Maar de realiteit is dat de welvarende Westerse landen, bevreesd om te worden opgezadeld met grote groepen niet verwijderbare vreemdelingen, hoogst zelden de vluchtelingenstatus verlenen. Dan is het beter een pragmatische oplossing te kiezen in de vorm van een met waarborgen omklede tijdelijke thuishaven voor degenen die dat nodig hebben.