Gedogen is van stoplap volwassen bestuurspraktijk geworden

AMSTERDAM, 2 SEPT. De “moet-kunnen”-mentaliteit werd door de bewindslieden van Justitie, Hirsch Ballin en Kosto, in hun beleidsplan enkele jaren geleden speciaal aangewezen als een bron van verloedering in dit land.

Hun collega's van Economische Zaken en VROM, Andriessen en Alders, denken daar kennelijk het hunne van in het geval van de kerncentrale Dodewaard. De vergunning is door de Raad van State op twee belangrijke punten - veiligheidsplan en inspraak - te licht bevonden. De bewindslieden vinden dit echter geen reden de centrale te sluiten tot de vergunning in orde is gebracht en stellen zich op het standpunt dat Dodewaard gewoon moet kunnen doordraaien.

“Moet kunnen” wordt zoiets natuurlijk niet met zoveel woorden genoemd in het geval van ministers van de Kroon, men spreekt veeleer van “gedogend besturen”. Lastig ligt het intussen wèl, want hoe men het keert of wendt, gedogen doet af aan het primaat van de wet. Een vergunningsplicht als die van Dodewaard is uitvloeisel van een wettelijk stelsel van toezicht. Burgers stemmen daar hun verwachtingen op af. Gedogen verstoort dan ook de relatie tussen bestuur en burger, waarschuwde de vorige minister van binnenlandse zaken Van Dijk vlak voor zijn aftreden op een studiedag.

De moeilijkheid is natuurlijk dat geen overheid alle wetten voortdurend kan handhaven. Er dienen prioriteiten te worden gesteld. En dan is het wel zo eerlijk daar open kaart over te spelen. Zo heeft gedogen zich ontwikkeld van het om praktische redenen afzien van dwangmaatregelen om een einde te maken aan een verboden toestand, tot een volwassen bestuurspraktijk. Onwettige toestanden worden niet alleen feitelijk door de vingers gezien maar op voorhand expliciet en actief toegelaten. De ene benaming is volgens de Utrechtse gedoogspecialist prof.mr.P.J.J.van Buuren nog fraaier dan de andere: vooruitakkoord, gedoogtoestemming, consent, gedoogbrief.

Het is duidelijk dat de wet de formele gedoogtoestemming niet erkent, maar de rechter heeft dat wel gedaan. Zo stelden omwonenden in 1985 tevergeefs beroep in bij de Afdeling rechtspraak van de Raad van State tegen een gedoogtoestemming van de gemeente Veere aan een camping, in strijd met de kampeerverordening en de Wet ruimtelijke ordening. Een paar jaar later moedigde dezelfde rechter, toen hij moest vaststellen dat het niet mogelijk was ontheffing te verlenen aan een woonboot, het college van burgemeester en wethouders van de betrokken plaats zelfs aan dan maar een “gedoogbrief” te sturen. Dat waren nog overwegend kwesties van incidentele opportuniteit, maar in de sociale zekerheid heeft het hoogste rechterlijke college gebillijkt dat uitvoeringsorganen stelselmatig beleid voeren dat tegen de wet in gaat. Een voorbeeld is het (tijdelijk) behoud van een werkloosheidsuitkering voor iemand die probeert zich als zelfstandige te vestigen.

Zeker in het milieubeleid is er een neiging de gedoognood tot deugd te verheffen onder het motto dat gedogen een groter “milieurendement” kan hebben dan wetshandhaving. Het blad Binnenlands Bestuur van 14 juni 1991 noemt als voorbeeld het Westland, waar géén van de 4.200 glastuinders over de vereiste vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren beschikte. Strikt genomen kan een bedrijf dat binnen twee maanden de papieren niet in orde heeft, worden gesloten. Praktisch gesproken is daar echter nauwelijks een beginnen aan. Hoe bewijst men de precieze uitstoot van elk van honderden lozingspijpen? Hoe komt men aan voldoende gekwalificeerd controlepersoneel? En wat moet men aan met al de boze tuinders van gesloten bedrijven? De oplossing: een convenant waarbij de overheid toezegde illegale afwatering nog pakweg vijf jaar te gedogen in ruil voor maatregelen om een einde te maken aan schadelijke emissies in het water, met als een soort bonus een inspanning van de tuinders ook de uitstoot in de lucht te beperken.

Realistisch is het wel, maar toch ging het sommige deskundigen te ver dat op een dergelijke manier voor een grote groep de wet in feite buiten werking wordt gesteld. Daartoe mede opgepord door de Nationale Ombudsman - die in het geval-Eemsmond speciaal wees op de “negatieve uitstraling” van gedogen - heeft de regering bij monde van de ministers Alders en Maij-Weggen medio 1990 een “anti-gedoogbeleid” afgekondigd. Het gedogen “dient te worden beperkt tot het uiterste, en wel tot overgangs- en overmachtssituaties”. Bij het eerste moet worden gedacht aan een tijdelijke storing bij een afvalverwerkingsbedrijf; dan moet het leveranciers mogelijk zijn het vuil langer op te slaan dan is toegestaan, om erger te voorkomen. In het tweede geval kan gedogen bijvoorbeeld dienen om de gevolgen van tussentijdse veranderingen in de technische inzichten, de jurisprudentie of uitvoeringsregelingen op te vangen.

Prof. Van Buuren bestempelt deze stellingname als roomser dan de Paus. Als voorbeeld noemt hij tijdelijke bronwaterbemalingen bij bouwputten. Daar is per definitie geen tijd om de zware vergunningsprocedure van de (grondwater)wet door te lopen. Gedogen is dan “standaardpraktijk” en helemaal geen uitzondering. In een gedoogzaak aan de Nieuwe Waterweg liet de Raad van State de criteria van Maij-Weggen en Alders zelfs geheel links liggen en hechtte hij daarentegen veel waarde aan de financiële belangen die op het spel stonden.

In deze laatste lijn past het argument van minister Andriessen dat zelfs een tijdelijke sluiting van Dodewaard betekent dat Nederland de wetenschappelijke aansluiting met de rest van de wereld op het gebied van kernenergie verliest. Een nieuw veiligheidsplan en de vereiste inspraak behoren tot de afzienbare mogelijkheden, zodat valt te verdedigen dat het hier een voor gedogen vatbare overgangssituatie betreft. Aan de andere kant is het natuurlijk de vraag wat inspraak eigenlijk te betekenen heeft als een positieve uitslag kennelijk al op voorhand vaststaat.