Enquête over primaat van de politiek

DEN HAAG, 2 SEPT. Na een kort debat sprak F.Castricum, ondervoorzitter van de Tweede Kamer, gistermiddag om 16.16 uur de verlossende woorden. Er komt een parlementaire enquête naar de uitvoering van de sociale zekerheid.

Bij die enquête gaat het niet, zoals bij de bouw-enquête van enkele jaren geleden, om fraude of schandalen, maar om het verkrijgen van zicht en inzicht, zo werd gistermiddag in de Kamer van diverse zijden onderstreept. De onderzoeksopdracht van 14 pagina's kan bondig worden samengevat. Voeren de uitvoerende organen de sociale wetten en in het bijzonder de wetsveranderingen uit naar letter èn geest, en bewaken die organen zichzelf goed?

Een probleem vormde nog de vraag of Kamerleden die moeten getuigen - bijvoorbeeld omdat ze nauw betrokken waren bij wetgeving - lid van de enquêtecommissie kunnen zijn. Schutte (GPV) wees op het amendement-Wiebenga bij de laatste wijziging van de Wet op de parlementaire enquête. Dat stelde nadrukkelijk dat het een niet samengaat met het ander. Wiebenga's partijgenoot Linschoten (VVD) trok zijn pragmatische conclusie: lid worden kan wel, lid blijven wellicht niet, als er getuigd moet worden. Het CDA pleitte ervoor om alle leden van de twee betrokken Kamercommissies uit te sluiten, maar stond daarin alleen.

Overigens ziet Linschoten, die het afgelopen jaar in de Kamer vooropliep in de kritiek op de uitvoeringsorganisaties, zelf af van een lidmaatschap. Dat geldt ook voor P.J. Biesheuvel van het CDA, die lange tijd de Sociale Verzekeringsraad de hand boven het hoofd hield. Maar er is nog een reden: hij was in een recent verleden nog directiesecretaris van een uitvoeringsorganisatie.

Het gaat bij deze parlementaire enquête, de veertiende in de Nederlandse geschiedenis, feitelijk om het primaat van de politiek. De wildgroei in de sociale zekerheid, in het bijzonder in de WAO, leidde een jaar geleden tot een noodgreep van het kabinet. De WAO-uitkeringen moesten, vooral voor jongere WAO-ers, op termijn fors omlaag. Honderdduizend protestgangers op het Malieveld en een diepe politieke crisis in de PvdA waren de oogst van deze "daadkracht'.

Het zat de politici, van links tot rechts, niet lekker. Was de WAO niet onbetaalbaar geworden omdat de uitvoeringsorganen - bedrijfsverenigingen en Gemeenschappelijke Medische Dienst - de zaak uit de hand hadden laten

lopen? Hadden de werkgevers- en werknemersorganisaties (de "sociale partners'), die binnen de bedrijfsverenigingen de lakens uitdelen, niet jarenlang eendrachtig en gezamenlijk de WAO misbruikt om er bij massa-ontslagen werknemers in te "dumpen'?

Pag.2: Publieke controle toegespitst op Sociale Verzekeringsraad

Werd het niet de hoogste tijd dat de overheid haar verantwoordelijkheid nam, dat, anders gezegd, het primaat van de politiek werd hersteld? De bestaande situatie was wel een erg schrijnend voorbeeld van het adagium van de socioloog J.A.A. van Doorn: “baas in eigen huis, maar op kosten van de gemeenschap”.

Op 10 september 1991 resulteerde dat ongenoegen in een motie van het PvdA-Tweede Kamerlid F. Buurmeijer. Het was het begin op weg naar de parlementaire enquêtecommissie waarvan Buurmeijer nu hoogstwaarschijnlijk voorzitter wordt.

De motie was mede-ondertekend door Linschoten (VVD), Schimmel (D66), Schutte (GPV) en Van der Vlies (SGP). Erkend werd dat de sociale partners een belangrijke taak hebben bij de uitvoering van de sociale verzekeringen, maar dat die taak “onder publieke controle” moet plaatsvinden. Een herziening van de uitvoeringsorganisatie is, wil het beroep op de sociale zekerheid ooit omlaag gaan, “dringend gewenst”, aldus een ruime parlementaire meerderheid.

Het CDA onthield zijn steun aan de motie-Buurmeijer. De christen-democraten, filosofisch en functioneel verknocht aan het "maatschappelijk middenveld', bleven de sociale partners trouw. Sterker nog, het CDA wil de betrokkenheid van de sociale partners bij de uitvoeringsorganisatie juist vergroten. De werknemersverzekeringen moetten zelfs geheel en al worden "overgeheveld' naar de sociale partners.

Zo stond dit oude CNV-idee althans in een concept voor een nieuw CDA-Program van Uitgangspunten en zo werd het verwoord op de CDA-partijraad van 23 november 1991. Toen een CDA-werkgroep onder leiding van prof. dr. A.H.J.J. Kolnaar op 27 april 1992 een toekomstvisie op de sociale zekerheid ontvouwde, klonken andere geluiden. Alleen de Ziektewet moest volgens Kolnaar c.s. worden "overgeheveld', dat wil zeggen afgeschaft. De Werkloosheidswet en de WAO moesten blijven. Want tot welke hoogte zou particuliere dekking van de risico's mogelijk zijn? Een vraag die onbeantwoord bleef.

Inmiddels was de motie-Buurmeijer niet zonder gevolgen gebleven. Staatssecretaris Ter Veld (sociale zaken) spitste de zaak van de "publieke controle' toe op Sociale Verzekeringsraad (SVR), die vanuit haar kantoor in Zoetermeer niet alleen als kabinetsadviseur fungeert, maar tot voor kort ook als toezichthouder op de 24 bedrijfsverenigingen en andere uitvoeringsorganen. Maar de SVR wordt net als de bedrijfsverenigingen geregeerd door de sociale partners, die tweederde van de raadszetels bezetten. De toezichthouder hield toezicht op zichzelf.

Op 7 november 1991 ging de SVR op een extra raadsvergadering noodgedwongen door de bocht. Het toezicht werd vanaf januari 1992 gedelegeerd aan een Toezichtkamer, waarin de sociale partners nog slechts de helft van de zetels bezetten. Prof. mr. W.J.P.M. Fase, de onafhankelijke voorzitter van de SVR, werd ook voorzitter van de Toezichtkamer. De sociale partners waren hun meerderheid van stemmen kwijt.

Op 12 maart 1992 regelde Ter Veld het nieuwe toezicht in details. De uitvoeringsorganen moesten de wetgeving overeenkomstig de bedoelingen van de wetgever uitvoeren, daar ging het om. Ter Veld heeft weliswaar anderhalf jaar geleden in de Tweede Kamer de contouren van een nieuwe uitvoeringsorganisatie sociale verzekeringen geschetst, maar of er nu werkelijk binnenkort een nieuwe wet Organisatie Sociale Verzekeringen komt, is hoogst onzeker.

Vast staat in ieder geval dat de sociale partners in die nieuwe wet een belangrijke plaats blijven innemen. Ter Veld, zelf afkomstig van het FNV, wil de verantwoordelijkheid voor recente misstanden niet uitsluitend bij werkgevers en werknemers leggen. De politiek wist ervan, had dus de sociale partners kunnen “redresseren”, maar deed dat niet, stelde zij.

Tijdens een commissievergadering op 24 april 1991 vestigde Ter Veld de aandacht op een schrijnende misstand uit de jaren zeventig en tachtig. Ze verwees naar de “verdiscontering van werkloosheid” waartoe de Federatie van bedrijfsverenigingen in 1973 besloot zonder dat de toenmalige bewindslieden op Sociale Zaken (minister Boersma en staatssecretaris Hermens) protest aantekenden. Die “verdiscontering” kwam erop neer dat gedeeltelijk arbeidsongeschikten automatisch een volledige WAO-uitkering kregen uitgekeerd.

Pas bij de stelselherziening per 1 januari 1987 kregen ze een gedeeltelijke WAO-uitkering, aan te vullen met werk of een WW-uitkering. Hoewel dit getolereerde misbruik de WAO-instroom wellicht slechts met 10 procent heeft vergroot, was deze jarenlange misstand wel kenmerkend voor het klimaat van tolerantie waarin zowel de sociale partners als de wetgever de zaken op hun beloop lieten. Een “contra legem uitvoering”, constateerde de staatssecretaris.

Tijdens diezelfde commissievergadering constateerde Ter Veld bijna machteloos: “Wij krijgen voortdurend vragen waarop wij geen antwoord kunnen geven.” Ze verwees daarbij naar een onderzoek van de Algemene Rekenkamer dat “echt essentieel” zou zijn. Het ondezoek was al in april 1990 begonnen en duurde tot mei 1991. De conclusies, gepubliceerd op 31 maart dit jaar, waren zonder meer spectaculair, al kwamen ze enigszins als mosterd na de maaltijd.

Geconcludeerd werd dat de SVR van haar toezichthoudende taak niet serieus had genomen. Van toezicht op de administratie en de doelmatigheid van uitvoeringsorganisaties was geen sprake en ook een oordeel over de uitvoering per sociale verzekeringswet ontbrak. De SVR reageerde enigszins gepikeerd: men had zelf de feilen al eerder onderkend, de ambtelijke top was in de zomer van 1990 geheel vervangen en het toezicht werd nu juist op een nieuwe leest geschoeid, middels de Toezichtkamer.

Het Rekenkamerrapport bood natuurlijk meer dan voldoende munitie voor kritische Kamerleden. Linschoten (VVD) stelde onmiddellijk voor een parlementair onderzoek in te stellen naar de uitvoeringorganisaties van de sociale verzekeringen.

Voorzitter Doelman-Pel (CDA) van de Kamercommissies voor Sociale Zaken en werkgelegenheid ging onmiddellijk samen met haar collega Vermeend (PvdA) van de commissie voor de Rijksuitgaven aan de slag. Ze wilden inventariseren welk onderzoek de uitvoeringsorganen zelf hebben geëntameerd naar hun rechtmatig en doelmatig functioneren. De conclusie luidde dat een betrouwbaar beeld op basis van die onderzoeken onmogelijk was.

Op 21 mei ging een subcommissie aan de slag, samengesteld uit de twee Kamercommissies, onder voorzitterschap van F. Buurmeijer (PvdA). Maar ook deze subcommissie groeide het werk al snel boven het hoofd. De materie bleek zo complex dat een groter onderzoek nodig was. Uiteindelijk, en na enig tegensputteren van het CDA, viel de keuze op de parlementaire enquete, het meest diepgravende instrument dat de Kamer heeft, waarbij getuigen onder ede kunnen worden gehoord. Daarbij moet worden opgemerkt dat van enige tegenwerking bij de betrokken uitvoeringsorganisaties tot dusver geen sprake was.

De problemen met de uitvoering gaan terug tot het ontstaan van de meeste sociale zekerheidswetten, in de naoorlogse jaren. De eerste sociale wetten, te beginnen met de Ongevallenwet uit 1901, waren geschoeid op de leest van Bismarck, de 19de eeuwse Duitse kanselier die met werknemerswetten het opkomende socialisme de kop in wilde drukken. In de jaren dertig en veertig kwam, onder druk van de economische crisis en de daarop volgende oorlog, het alternatief van Beveridge tot stand. De overheid kreeg een zorgplicht toebedeeld en bracht volksverzekeringen tot stand.

De Nederlandse commissie Van Rhijn, in de oorlog in ballingschap in Londen, volgde de lijn-Beveridgde. Bij de parlementaire behandeling van de Organisatiewet Sociale Verzekering in 1950/1951 wist het Kamerlid Stapelkamp (ARP) echter een belangrijke plaats in te ruimen voor de gevestigde bedrijfsverenigingen, en werd het overheidstoezicht “tot een wassen neus gereduceerd” (de typering is van prof. D.J. Wolfson).

Naarmate er meer sociale zekerheidswetten kwamen, namen de problemen toe. Het debat dat nu tot een parlementaire enquête leidt, is in feite nu al een kwart eeuw oud. Op 10 februari 1967 diende minister G.M.J. Veldkamp (sociale zaken) - de man van Ziekenfondswet en WAO - een "nota inzake de vereenvoudiging en codificatie van de sociale wetgeving' bij de Tweede Kamer in. Diezelfde dag vroeg hij de Sociaal-economische raad (Ser) om te adviseren over zo'n vereenvouding.

Veldkamp stond een "supermarkt' voor ogen waar iedereen voor zijn uitkering terecht kon. De één loket-benadering, heet dat tegenwoordig. Een commissie onder leiding van topambtenaar Lamers pleitte enkele jaren later voor een invoering van sociale wetgeving per regio en niet per bedrijfstak, zoals via de bedrijfsverenigingen gebeurde.

Het Ser-advies liet liefst zeventien jaar op zich wachten, tot 1984. Het was een behoudend advies. De Sociale Verzekeringsraad mocht zich als toezichthouder beslist niet teveel met de uitvoeringsorganen bemoeien. Die regelden hun eigen zaakjes wel. En zo geschiedde.

De kritiek op de bedrijfsverenigingen bleef ook niet weersproken. De contra-kritiek bevat twee standaardargumenten. Eén: als je het beroep op Ziektewet en WAO wilt terugdringen, heb je betere arbeidsomstandigheden nodig en die bereik je niet via Den Haag maar op de werkvloer, al dan niet via CAO's. Twee: wie pleit voor minder invloed van de sociale partners op de werknemersverzekeringen vloekt in de kerk, want zijn het niet de werkgevers en de werknemers die de premies betalen? Die verzekeringen “zijn van ons”, stellen vakbondsbestuurders.

Bij laatste redenering zijn kanttekeningen te plaatsen. De WAO, de Ziektewet en de Werkloosheidswet zijn sociale, dus verplichte verzekeringen. En het is de overheid die die verplichting oplegt. Waarom zou diezelfde overheid dan niet het recht en de plicht hebben om nauwkeurig toe te zien op de besteding van de premiegelden? Een bijkomend argument is dat de overheid regelmatig door een gekozen parlement wordt gecontroleerd. De vakbonden daarentegen vertegenwoordigen hooguit een kwart van de beroepsbevolking - driekwart is geen lid - en de democratische structuur laat nogal eens te wensen over.

Het argument van de arbeidsomstandigheden op de werkvloer snijdt meer hout. Maar ook dan blijft de vraag of het werk - conform de wet - eerst en vooral per bedrijfstak moeten worden verbeterd, of juist per bedrijf. De rol van de bedrijfsvereniging daarbij blijft vaak duister. De regels van 900 CAO's moeten hanteerbaar en toepasbaar worden gemaakt voor ruim 20 bedrijfsverenigingen. Dat lukt lang niet altijd. Waarom moeten de bedrijfsverenigingen dan toch de zorg voor de uitkeringen dragen?

Over één ding lijkt echter iedereen het nu eens te zijn: er moet één loket komen, op lokaal niveau, voor uitkeringen, arbeidsbemiddelling en scholing. Minder uitkeringen, dat betekent meer mensen aan het werk of in de omscholing.

Eén loket, dat betekent een organisatie op regionale leest. De arbeidsbemiddeling is al zover. Hier stonden de sociale partners vele jaren lang buiten spel. Dat is nu anders; werkgevers worden betrokken bij de problemen op de arbeidsmarkt. Als de sociale partners ook bij de sociale zekerheid hun bedrijfstakgewijze organisatie los laten, dan lijkt voor hen op regionaal niveau, onder de voorwaarde van een goed en effectief toezicht, nog een nuttige rol weggelegd.

Begin dit jaar zette de commissie-Wolfson, die de PvdA de weg moest wijzen naar de toekomst van de sociale zekerheid, heel voorzichtig een stapje op weg naar regionalisering. "Sturen-op-afstand' was het adagium. De uitvoeringsorganisaties regelen hun zaakjes zelf per regio, maar hun budget wordt vastgesteld door de overheid. Ze krijgen meer geld naarmate ze er beter in slagen om probleemgroepen (langdurig werklozen, ongeschoolden, etnische minderheden) aan werk te helpen.

Het voorstel van de VVD, Groen Links en D66, dat deze oppositiepartijen in juni presenteerden over de uitvoeringsorganisatie in de sociale verzekeringen, gaat een forse stap verder. De SVR en de bedrijfsverenigingen worden opgeheven, de uitvoering wordt overgelaten aan een zelfstandige organisatie, met een grotendeels onafhankelijk bestuur.

De protesten vanuit het uitvoeringsveld tegen dit oppositionele plan klonken luid, talloze "stoelvaste' (de term is van oud vakbondsbestuurder Arie Groenevelt) bureaucraten die meenden werkgevers of werknemers te vertegenwoordigen voelden zich bedreigd. Voor de parlementaire enquête is het plan echter een welkom hulpmiddel om de discussie aan te zwengelen en kritische vragen te stellen.

De enquête richt zich op de uitvoering van de sociale wetten, dus niet op de wenselijkheid van sociale zekerheid als zodanig. Als de enquête later consequenties heeft voor de wetten als zodanig (minder regels bijvoorbeeld), dan is dat mooi meegenomen.

Het budget van de parlementaire commissie, waarvan de samenstelling informeel wel bekend is, maar morgen pas officiëel wordt vastgesteld, bedraagt op zijn minst 1,9 miljoen gulden. Tot maart volgend jaar wordt de materie verkend, ook via uitbesteed onderzoek. Dat betekent dat vanaf november zeker twintig mensen met het onderzoek bezig zullen zijn, de negen commissieleden meegeteld. Vanaf april volgen de verhoren door de commissie; het eindrapport moet per 1 september op tafel liggen.

De parlementaire enquête concentreert zich, uit efficiency-overwegingen, op vijf sociale wetten.

Cluster één betreft de nieuwe Werkloosheidswet. Worden de eisen waaraan een werkloze moet voldoen juist toegepast? Hoe zit het met fraude en sancties? En met de sollicitatieplicht?

Cluster twee betreft de Ziektewet, de WAO en de AAW (de volksverzekering tegen arbeidsongeschiktheid). Hoe zit het met het verzuim, met de keuringen, met de samenwerking met de arbeidsvoorziening, met het oneigenlijk gebruik?

Cluster drie betreft de Toeslagenwet, die andere uitkeringen aanvult tot het minimimniveau. Hoe zit het met sancties tegen misbruik? Hoe wordt het overgangsrecht voor mensen met een minimumloon toegepast? Hoe zit het met de toepassting van het begrip "gezamenlijke huishouding'?

Bij alle clusters gaat het om dezelfde vraag: zijn de (talrijke) wetswijzigingen sinds 1 januari 1993 in de uitvoeringspraktijk vertaald, en hebben de uitvoeringsorganen ook getracht om niet alleen de letter maar ook de bedoeling van de wet uit te voeren?

Inmiddels slaat de Sociale Verzekeringsraad met statistieken terug. Deze week werd gemeld dat de uitvoeringskosten van de bedrijfsverenigingen tussen 1986 en 1990 weliswaar met 37 procent waren gestegen, maar dat stijgende lonen en prijzen de kosten met 26 procent opdreven, en de stelselherziening van 1987 met nog eens 10 procent. “De doelmatigheid van de uitvoeringsorganisatie sociale zekerheid”, zo concludeert de SVR blijmoedig, “is in de periode 1986-1990 niet afgenomen”. Nu maar eens zien of de enquêtecommissie tot dezelfde conclusie komt.