VN-bureaucratie werkt niet zoals Boutros Ghali wil

De eerste reactie in Europa op de kritiek van VN-secretaris-generaal Boutros Ghali op de Veiligheidsraad was: Wat bezielt die man? Maar al is communicatie niet zijn sterkste punt, de Egyptenaar had gegronde redenenen voor zijn opzienbarende interventie.

De Canadese bevelhebber van de VN-vredesoperatie Unprofor in Sarajevo, generaal Lewis MacKenzie, die uit hoofde van zijn functie behept is met een forse dosis flegma, verloor deze week zijn geduld toen een journalist hem de prangende vraag voorlegde waarom hij zijn manschappen niet instrueert de zwaarbewapende milities in Bosnië-Herzegovina te ontwapenen, zoals in het EG-bestand van afgelopen zondag is overeengekomen. “Wat wilt u dat ik doe?”, kaatste hij geërgerd de bal terug, “Tot de tanden toe bewapende milities die bereid zijn eigen stellingen te beschieten teneinde de andere partij van bestandschending te kunnen beschuldigen, moet ik die soms ontwapenen onder bedreiging van mijn balpen?”

MacKenzie gaf openlijk blijk van toenemende frustratie: terwijl de aanwezigheid van VN-blauwhelmen steeds meer verzet oproept omdat zij werkeloos toezien hoe onder de burgerbevolking slachtoffers vallen, bindt de Veiligheidsraad MacKenzie en zijn mannen aan handen en voeten. Het is hun taak een eventuele vrede, die door de EG-bemiddelaar Lord Carrington is onderhandeld, te handhaven, niet om die vrede gewapenderhand af te dwingen.

MacKenzie was niet de enige die deze week zijn onvrede ventileerde. Verschil in opvatting leidde tot een klinkende competentiestrijd tussen de EG en de Veiligheidsraad en de secretaris-generaal van de VN, Boutros Boutros Ghali.

Een eerste reactie in Europa was: wat bezielt die man? Heeft hij met dertien vredesoperaties en VN-bemiddeling in een handvol overige conflicten niet genoeg aan zijn hoofd? Het heeft immers geen pas om te bekvechten over principes terwijl de oorlog in het uiteenvallende Joegoslavië de grootste volksverhuizing sinds de Tweede Wereldoorlog teweeg brengt.

Niettemin had Boutros Ghali, net zes maanden in functie, gegronde redenen voor zijn opzienbarende interventie.

Toezicht op de ontmanteling van zware wapens van milities waarover niemand controle heeft is onuitvoerbaar zolang een bestand niet wordt nageleefd, temeer omdat de mankracht van de VN in Bosnië-Herzegovina beperkt is. Vooralsnog ontbreken de financiële middelen voor een operatie die zeker drie maanden vergt en tientallen miljoenen dollars extra gaat kosten, terwijl honderden miljoenen dollars aan achterstallige contributie voor vredestaken onbetaald blijven. Het gevaar bestaat bovendien dat de VN in een miljoenenverslindende operatie wordt gezogen waarbij de levens van VN-personeel op het spel komen te staan zonder enig uitzicht op resultaat. Daar komt bij: intensivering van de VN-operatie in Joegoslavië gaat mogelijk ten koste van hulpoperaties in Cambodja, voor de Koerden in Irak, de droogte in Afrika of voor Somalië, waar eenderde van de bevolking van 4,5 miljoen direct met de hongersdood wordt bedreigd.

Dat zijn alle overwegend praktische bezwaren. Mogelijk van groter gewicht voor Boutros Ghali zelf zijn de principiële bedenkingen. VN-diplomaten in Genève en in New York wijzen op een hele serie factoren. In deze aanloopperiode wil hij de basis leggen voor een onafhankelijke sterke rol: “Hij wil laten zien dat hij niet van plan is zoals zijn voorganger braaf aan de leiband te lopen van een door vijf permanente leden gedicteerde Veiligheidsraad.”

Anderen voorspellen hem een veelbelovende toekomst: “Over twee jaar zeggen we tegen elkaar: Boutros Ghali heeft toen de grenzen afgebakend voor een rol à la Dag Hammarskj⊘ld.” De legendarische Zweed leidde de volkerenorganisatie van 1953 tot zijn dood bij een vliegtuigongeluk in september 1961. Voor de 69-jarige Egyptenaar is Hammarskj⊘ld het grote voorbeeld, maar het ontbreekt hem tot dusver aan een straffe hand waarmee hij de amorfe bureaucratie zijn wil oplegt. Bovendien: zijn de 15.000 VN-ambtenaren wel berekend op hun snel veranderende taken? De Geneefse VN-functionaris Antonio Donini wees onlangs in het blad UN-special op de geringe middelen die voor omscholing en training van personeel wordt uitgetrokken: nog geen half procent van de begroting.

Mutaties in het onlangs hervormde bureau politieke zaken spelen ook parten. De leider van dat bureau, de Rus Petrovsky, raakte pasgeleden twee gewaardeerde secundanten op het niveau van assistent-secretaris-generaal kwijt, onder wie Giandomenico Pico, bekend van de onderhandelingen over de vrijlating van Westerse gijzelaars uit Libanon.

Overbelasting van het bureau vredesoperaties onder leiding van de Brit Marrack Goulding kan er mede toe geleid hebben dat geen enkele VN-vertegenwoordiger aanwezig was bij het EG-overleg tussen de drie strijdende partijen in Londen, afgelopen zondag. Boutros Ghali voelde zich door de EG gepasseerd. Deze omissie valt in de eerste plaats zijn eigen staf te verwijten en is inmiddels gecorrigeerd tijdens een bliksembezoek aan New York van de Britse minister Douglas Hurd.

Communicatie is niet zijn sterkste punt - Boutros Ghali regeert autocratisch en autoritair, zeggen zijn ambtenaren.

Hij laat zich ook weinig gelegen liggen aan informeel beraad in de Veiligheidsraad waardoor hem soms dingen ontgaan. Anders dan zijn voorganger blijft Boutros Ghali niet zitten zodra bijvoorbeeld de Kaapverdische eilanden het woord voeren over een oplossing van de kwestie-Cyprus. Hij neemt in dat geval onmiddellijk de voor hem speciaal gereserveerde snellift naar de bovenste verdieping van de VN-toren in Manhattan.

“Een uiterst bekwaam man, die te intelligent en teveel politicus is om zich, als dienaar van de V-raad, aan te passen”, is de opvatting van een oudgediende bij de VN. “Boutros Ghali verhult ternauwernood zijn ongeduld”.

Het conflict met de Veiligheidsraad en met de EG is niet het eerste in zijn korte loopbaan. In februari verbaasde hij velen met zijn weigering een VN-gezant af te vaardigen naar Moskou voor vredesberaad over het Midden-Oosten. Hij vond de rol van waarnemer beneden de waardigheid van de volkerenorganisatie.

In mei stelde Boutros Ghali aan de Veiligheidsraad voor om 500 man te sturen naar Somalië ter bescherming van de hoognodige voedselkonvooien. Na lang dralen en met verwijzing naar de totale anarchie in dat land besloot de V-raad slechts 50 waarnemers te zenden. Dat besluit is de eerste uit Afrika afkomstige "sg' slecht bevallen. Het kwam kort nadat de V-raad zonder veel omhaal wel 1100 man extra had ingezet voor de hulpverlening in Sarajevo.

Nog een ander incident heeft op zijn zachtst gezegd de verbazing gewekt van Boutros Ghali. De unieke bijeenkomst van alle regeringsleiders en staatshoofden van de vijftien leden van de Veiligheidsraad in januari resulteerde in de opdracht om vóór 1 juli een rapport op tafel te hebben over preventieve diplomatie. Hiermee zou een aanzet worden gemaakt voor versterking van de rol van de VN ter voorkoming en beheersing van conflicten. Half juni al had een voortvarende Boutros Ghali zijn gedachten op papier. Sindsdien is het stuk genegeerd. Alleen Frankrijk heeft aangeboden om duizend militairen achter de hand te houden die binnen 48 uur ten behoeve van een snelle interventiemacht van de VN kunnen uitrukken. Groot-Brittannië en de Verenigde Staten verzetten zich. Ze hebben er moeite mee in oorlogssituaties het commando over eigen manschappen over te dragen aan de VN. En vooral wanneer, zoals in het Joegoslavische conflict, etnische en nationalistische motieven meespelen en duidelijke scheidslijnen ontbreken.