Systeem van erfpacht beperkt de vrijheid van burgers te veel

Het uitgeven van grond in erfpacht is altijd omstreden geweest. De voordelen die het systeem voor de gemeente heeft, betekenen even zovele nadelen voor de erfpachter. De gemeente beperkt er immers de vrijheden van de burger mee.

Bij het bepalen van hun grondpo- litiek moeten gemeenten beslissen of de geproduceerde bouwkavels door verkoop in volle eigendom worden overgedragen, dan wel in erfpacht uitgegeven. In het laatste geval behoudt de gemeente de eigendom en krijgt de erfpachter een zogenoemd zakelijk recht. Feitelijk verschilt de beschikkingsmacht van de erfpachter over de grond niet van die van een eigenaar; hij mag het recht op de grond verkopen of er een hypotheek op nemen.

Als contraprestatie voor het gebruik van de grond betaalt de erfpachter een jaarlijks bedrag, de canon, die in de praktijk neerkomt op een rentevergoeding voor de grondwaarde. Daarnaast zal hij in de erfpachtovereenkomst nog allerlei voorwaarden voor de bebouwing en het gebruik ervan opgelegd krijgen. De gemeente kan langs deze weg dus van alles regelen; het erfpachtstelsel maakt het zo mogelijk met privaatrecht te besturen.

Die weg is bij het opkomen van de zogeheten sociale kwestie tegen het eind van de vorige eeuw voor het eerst ingeslagen door de gemeente Amsterdam, waar de zorg voor een goede volkshuisvesting tot overheidsingrijpen noopte. Omdat een publiekrechtelijk instrumentarium nog ontbrak (de eerste Woningwet dateert van 1901), kon het burgerlijk recht hier uitkomst bieden. Ondanks de manifeste voordelen die het erfpachtstelsel voor een slagvaardige volkshuisvestingspolitiek kon bieden, is het Amsterdamse voorbeeld niet op grote schaal nagevolgd: momenteel door zo'n twaalf procent van de gemeenten.

Dit percentage wijst er al op dat het geen uitgemaakte zaak is dat erfpacht het aangewezen systeem is. Het is in werkelijkheid dan ook steeds omstreden geweest, waarbij naast praktisch-zakelijke argumenten ook politieke dogmatiek (“moet grond in gemeenschapshanden blijven?”) een rol speelde. De voordelen die het systeem voor de gemeente heeft, betekenen even zovele nadelen voor de erfpachter: de gemeente perkt immers langs deze weg de vrijheden van haar burgers in.

Nu zijn die burgers, wat betreft vrijheidsbeperking op bebouwing en gebruik van onroerend goed, in de loop der tijden wel aan het een en ander gewend geraakt. De gemeentelijke overheid heeft inmiddels voldoende publiekrechtelijke middelen om de ontwikkelingen in de hand te houden. Is daarmee zakelijk gezien dan niet elke noodzaak om nog via erfpacht te sturen vervallen?

Ik ben geneigd om daar volmondig ja op te zeggen, temeer omdat een gemeente die meer wil regelen dan bijvoorbeeld een bestemmingsplan mogelijk maakt, al gauw in botsing komt met de rechtswaarborgen die het publieke recht aan de burgers geeft. Via het privaatrecht mogen die waarborgen niet worden doorbroken. Een gemeente kan derhalve niet anders doen dan wat marginaal bijslijpen. Maar moet daarvoor nu een omvangrijke en omslachtige administratie van erfpachtspercelen worden bijgehouden? Of speelt nog een ander, tot nu toe niet genoemd motief een rol?

Ik doel hier op het aspect van de waardestijging van de grond. Waar de gemeente bij een erfpachtstelsel eigenares blijft, zal uiteindelijk die waardestijging haar ten goede komen: een niet te versmaden voordeel.

Wie nu meent te kunnen begrijpen waarom de gemeente Den Haag in 1986 besloot tot handhaving van de politiek van erfpachtsuitgifte, is op het verkeerde been gezet. Het motief is namelijk niet de mogelijkheid om de waardevermeerdering aan de gemeente te laten toevallen, maar uitgerekend de gemakkelijke bijsturing via het erfpachtcontract.

Dat het Haagse gemeentebestuur graag wat meer bewegingsruimte heeft dan de publiekrechtelijke regeling toestaat, zal na de opmerking van de betrokken wethouder dat het instrument van het bestemmingsplan "failliet' is (NRC Handelsblad, 14 maart) geen verwondering meer wekken. Laat de gemeente echter voorzichtig zijn, want ook waar zij het privaatrecht hanteert is zij ten volle aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gebonden.

Overigens heb ik waardering voor de manier waarop de Haagse gemeenteraad bij het vaststellen van de nieuwe erfpachtsbepalingen van 1986 de economische gelijkheid tussen erfpachter en volle eigenaar heeft benaderd. Grond zal voortaan in eeuwigdurende erfpacht worden uitgegeven en er zal nimmer een hertaxatie van die grond plaatsvinden om via een aldus te berekenen canonverhoging de waardevermeerdering af te romen. De Haagse raad heeft het goed gezien: in de huidige rechtsopvattingen zou zo'n ongelijke behandeling niet passen. De burger lijkt gerust te kunnen zijn, de rechtsgelijkheid staat hoog in het vaandel geschreven. Die rechtsgelijkheid brengt met zich mee dat de ruim veertigduizend oude erfpachtscontracten met een termijn van 75 jaar na de expiratiedatum moeten worden omgezet in een eeuwigdurende, zonder dat de waardevermeerdering door de gemeente mag worden afgeroomd.

Die waardevermeerdering wil de gemeente, toch al geplaagd door financiële zorgen, zich echter in deze gevallen niet laten ontgaan. In strijd met haar eigen opvattingen verbindt zij aan haar bereidheid om na afloop van het oude contract de grond opnieuw in erfpacht uit te geven de voorwaarde dat de bewuste kavel opnieuw, en dan naar de huidige marktwaarde, wordt getaxeerd. Weliswaar wordt daarbij een limiet ingebouwd, maar in de praktijk komt de nieuwe canon al gauw neer op twintig- à dertigvoud van de oude, in sommige gevallen nog meer.

Dat de betrokkenen daardoor duizenden guldens per jaar meer lasten krijgen achten de gemeentebestuurders niet onredelijk. De erfpachters betaalden naar hun mening immers veel te weinig voor de grondwaarde. Daarbij vergaten die bestuurders gemakshalve dat het merendeel van de hier bedoelde erfpachters huis plus erfpachtsrecht in de afgelopen 20 à 25 jaar kocht, wel moest kopen, gelet op de situatie op de woningmarkt. In die periode was er een ware explosie van de huizenprijzen. Deze mensen hebben met de geldende marktprijs ook de volledige waardestijging van de grond moeten betalen, een alternatief hadden zij niet. Zij dragen dus al de complete grondlasten. Dan is het toch onrechtvaardig om te zeggen: “U betaalt te weinig grondkosten, u profiteert van een te lage canon”.