Discussie over grondwettelijkheid "Maastricht' te beperkt; Grondwet is niet statisch; Constitutie stelt grenzen aan overboord gooien democratische waarden

In het Nederlands Juristenblad heeft mr. A.W. Heringa onlangs de discussie geopend over de grondwettelijkheid van het Verdrag van Maastricht. De discussie is in NRC Handelsblad voortgezet. Het gevaar van Heringa's benadering is dat het debat zich verengt tot een discussie over twee grondwetsartikelen over de visumpolitiek (artikel 2) en het monetaire stelsel (artikel 106). "Maastricht' verdient evenwel ruimere aandacht, niet alleen in politiek maar ook in constitutioneel opzicht.

De akkoorden van Maastricht geven permanent reliëf aan het proces van verschuiving van macht van nationaal naar internationaal niveau. Aan de lidstaten van de EG wordt definitieve goedkeuring gevraagd voor een daarna niet meer te keren ontwikkeling van nieuwe machtscentra. Centrale vragen van constitutioneel recht, te weten "Wie heeft het in Nederland voor het zeggen?' en "Waar gaan wij naar toe?' zijn daarbij rechtstreeks aan de orde. En daaraan gekoppeld het vraagstuk van de democratische legitimatie, dat als een rode draad door onze constitutie loopt.

De naderende procedure ter goedkeuring van het Verdrag van Maastricht dwingt elke parlementariër zich gedegen te verdiepen in deze fundamentele materie. Op grond van de afgelegde belofte of eed van trouw aan de Grondwet mag hij of zij zich daarbij niet laten leiden door politieke motieven. De goedkeuringsprocedure schrijft voor het Verdrag van Maastricht in de eerste plaats te toetsen aan de grote beginselen waarop ons parlementair-democratisch stelsel berust (zie de rapporten van de Staatscommissie Van Schaik en de Commissies Van Eysinga en Kranenburg, uitgebracht ter gelegenheid van de grondwetsherzieningen van 1953 en 1956).

Pas daarna komt toetsing aan de geschreven Grondwet aan de orde, zij het dat deze toetsing beperkt is tot die grondwetsartikelen waaraan door de grondwetgever mede een werking in het internationale vlak is verleend. Is er sprake van strijd met de "grote beginselen' dan zal het verdrag niet mogen worden goedgekeurd en zal men om heronderhandeling moeten vragen. Blijken de beginselen onaangetast maar is er sprake van afwijking van een hierboven bedoeld grondwetsartikel, dan is voor goedkeuring een tweederde parlementaire meerderheid vereist.

Heringa beperkt zich in zijn betoog tot een toetsing aan twee grondwetsartikelen, en concludeert dat voor goedkeuring van "Maastricht' een tweederde meerderheid is vereist. Zijn argumentatie is echter ouderwets en doet geen recht aan de heersende leer, die de grondwet beschouwt als een dynamisch, open systeem.

Heringa ziet over het hoofd dat de meeste grondwetsartikelen louter nationale gelding hebben. Ter gelegenheid van de grondwetsherziening van 1953 werd aanvankelijk door de Commissie Van Eysinga zelfs voorgesteld om het huidige artikel 91.3 helemaal niet in de Grondwet op te nemen. Dit artikellid, dat in de redenering van Heringa cruciaal is, bevat het voorschrift dat voor goedkeuring van een verdrag een tweederde meerderheid vereist is ingeval het afwijkt van de Grondwet.

De grondwetgever vond de opvatting van Van Eysinga c.s. “dat toch geen enkel grondwetsartikel mede de werking had om de bevoegdheidsoverdracht naar boven toe te beperken” te ver gaan, en daarom werd artikel 91.3 wèl in de Grondwet opgenomen - waarbij men aangaf te denken aan de grondrechten en "zekere' bepalingen aangaande de defensie als artikelen met een hogere betekenis dan een louter nationale.

Dat de door Heringa genoemde grondwetsartikelen over de visumpolitiek en het monetaire beleid bevoegdheden naar boven toe afbakenen, is dan ook discutabel. Het door Heringa in verband met artikel 106 nog genoemde oogmerk van het amendement-Wöltgens in 1983: “... waarbij expliciet werd beoogd de gang naar een Europese en Monetaire Unie te bemoeilijken”, kan hier niet aan afdoen. Uit oogpunt van grondwetsinterpretatie gaat het wat ver om een doorslaggevende betekenis aan het oogmerk van de indieners toe te kennen tegenover de op het amendement van regeringswege gegeven reactie: “artikel 106 laat de mogelijkheid van ontwikkeling in de richting van een Europees Monetair stelsel onverlet”.

Het naderende debat omtrent de constitutionele aspecten van "Maastricht' zal vooral moeten gaan over de hierboven genoemde grote beginselen. Waar met regelmaat wordt geklaagd over het ontbreken van voldoende democratische controle op de besluitvorming in het Europa van nu en straks, lijkt een grondige evaluatie van en bezinning op de macht van de EG-organen thans op zijn plaats.

Het debat over de structuur en macht van de Europese Gemeenschap is in Nederland al lang genoeg verwaarloosd. Gezien de grote implicaties van het Verdrag van Maastricht zal de wetgever eindelijk onder ogen moeten zien dat aan een fundamenteel debat over Europa niet langer te ontkomen valt. De constitutie stelt grenzen aan het overboord gooien van democratische waarden, hoe snel of langzaam de Europese boot ook vaart. Of men in Den Haag deze grenzen helder voor ogen heeft mag betwijfeld worden. De gang van zaken rondom het Schengenverdrag kan gelden als laatste voorbeeld dat vragen oproept omtrent de zorgvuldigheid van de besluitvorming.

Ondanks de geringe democratische controle op de besluitvorming in Schengen-verband ging de Tweede Kamer onlangs morrend akkoord, in een debat dat meer deed denken aan een markt dan aan een Kamer waar democratie als hoogste waarde in het vaandel staat. De geringe controle die men zich op de valreep bij amendement heeft voorbehouden, bestaat uit de introductie van een staatsrechtelijk novum - te weten een instemmingsrecht op de ontwerp-besluiten van het Uitvoerend Schengen Comité. We moeten nog afwachten hoe de Eerste Kamer zal oordelen over deze nieuwe vorm van democratische controle in relatie tot Westerse opvattingen over democratie.

Onmiskenbaar dwingt de eenwording van Europa tot beantwoording van zeer moeilijke vragen van constitutionele aard. De akkoorden van Maastricht zullen niet mogen worden goedgekeurd alvorens de wetgever in haar functie van interpreet van de Grondwet zich ervan vergewist heeft dat de in het leven te roepen macht gekoppeld is aan voldoende waarborgen, die een ontwikkeling garanderen naar een democratische controle zoals als we gewend zijn te hanteren op nationaal niveau.

Hoezeer de Grondwet ook voor de nationale situatie is geschreven, zij is en blijft - om prof.mr. J. van der Hoeven aan te halen - “de uitdrukking van de wil bepaalde waarden met betrekking tot de gezagsoefening tot gelding te brengen”. Geen Europa doet hier aan af. Den Haag doet er gezien de belangen die in het geding zijn en gezien de complexiteit van de materie verstandig aan wederom een Staatscommissie in te stellen die haar in dezen kan adviseren.