Grotere rol premier in buitenlands beleid; Nederland kan geen geïsoleerd standpunt meer innemen in de EG; De minister van BZ is verantwoordelijk tegenover het parlement

De rol van de minister-president op het internationale en vooral Europese vlak is de afgelopen maanden menigmaal in discussie geweest. Soms wordt zelfs de mening verkondigd dat hij, zodra hij dit terrein betreedt, in een uiterst droeve positie geraakt.

Volgens de Amsterdamse burgemeester Van Thijn is hij dan "gemuilkorfd'. Minister Pronk zei in maart dat Nederland zich met de huidige bevoegdheden van de premier in internationale onderhandelingen op topniveau “op achterstand” plaatst. Hij vindt dat we na "Maastricht' “een minister-president dienen te hebben met ongeveer dezelfde bevoegdheden als de andere minister-presidenten of regeringsleiders in de Europese Gemeenschap”.

De minister-president zelf liet zich in een Kamerdebat over deze kwestie op 28 november 1990 terughoudender uit. Er was, zo zei hij, “geen directe behoefte aan: wijziging van de Grondwet, aanwijzingsbevoegdheden, uitbreiding van mankracht op het departement van algemene zaken en overbrenging van een goed functionerende coördinatie van Buitenlandse Zaken naar Algemene Zaken op het terrein van het Europese beleid”. Eerder had hij al gewezen op de nota die zijn voorganger Van Agt, mede namens de toenmalige minister van buitenlandse zaken, op 22 december 1978 aan de Tweede Kamer zond. Daarin werd onder meer vastgesteld dat de minister-president in de Europese Raad volledig handelingsbekwaam is, maar dat hij daar optreedt op basis van een beleid dat in beginsel is vastgesteld door de ministerraad en voorgecoördineerd onder verantwoordelijkheid van de minister van buitenlandse zaken.

Het vraagstuk van de rol van de minister-president op het internationale vlak reikt natuurlijk veel verder dan alleen de bijeenkomsten van de Europese Raad (of van de Navo- of CVSE-toppen). Sprekend over de Europese Raad zei premier Lubbers in het Kamerdebat: “Je vergadert niet alleen eens in de zes maanden in de formele vergadering, maar je vormt materieel ook werkelijk ook een college in Europa, en dan moet je dus ook collegiale contacten kunnen onderhouden”. Bovendien is het meer en meer gebruik geworden dat de minister-president in de bilaterale sfeer bezoeken aflegt en ontvangt.

Maar ook voor deze problematiek legt de regeringsnota van 1978 een aantal spelregels vast. Die komen erop neer dat de minister-president en de minister van buitenlandse zaken als regel samen op reis gaan, hoewel er op zichzelf geen constitutioneel beletsel is voor een discussie van de minister-president alléén met een buitenlandse collega.

Wèl geldt voor dit soort contacten dat ze alleen worden aangegaan in overeenstemming met de minister van buitenlandse zaken c.q. de ministerraad. Zij moeten met deze minister zo goed mogelijk worden voorbereid en na afloop wordt hij zo spoedig mogelijk geïnformeerd. Op de achtergrond speelt hier uiteraard de specifieke verantwoordelijkheid van de minister van buitenlandse zaken tegenover de volksvertegenwoordiging voor het buitenlands beleid.

In het Kamerdebat lieten de ministers Lubbers en Van den Broek beiden blijken dat zij zich konden vinden in de regeringsnota van 1978, en dat zij op korte termijn voor wat betreft hun taakverdeling geen problemen zagen. Voor de toekomst rees uiteraard de vraag of wijziging van deze spelregels noodzakelijk zou worden als, zoals in het Kamerdebat kennelijk werd verondersteld, het Europese beleid in toenemende mate binnenlands beleid zou worden.

Inmiddels zijn wij twee jaar verder. Het Verdrag van Maastricht heeft een duidelijke marsroute naar de Europese Monetaire Unie opgeleverd en bovendien een aantal beleidsvoornemens voor wat betreft het totstandbrengen van een gemeenschappelijk buitenlands, en uiteindelijk ook defensie-beleid. Maar de verwerping van "Maastricht' in het Deense referendum en de oppositie daartegen in een aantal andere landen, laten veel onzekerheid bestaan over de vraag in hoeverre en op welke termijn de doelstellingen van het Verdrag in concreet beleid kunnen worden omgezet. Van een snelle opmars naar een geïntegreerd Europa waarin de lidstaten steeds meer bevoegdheden aan Brussel afstaan, lijkt in elk geval geen sprake.

Vaak is de vraag gesteld wat voor ruimte er nog is voor een Nederlands buitenlands beleid. De ruimte om voor langere tijd een geïsoleerd standpunt in te nemen lijkt nauwelijks meer aanwezig, zeker niet in Europees verband. Maar dat betekent geenszins dat geen buitenlands beleid meer kan worden gevoerd; wèl dat het gecompliceerder is geworden. Het gaat er vooral om in samenspel met andere landen - naar gelang het onderwerp kunnen de partners verschillend zijn - te bereiken dat bepaalde inzichten en standpunten in Europees verband prevaleren. Dat vereist uiteraard eenheid van het Nederlands beleid - als Nederland met verschillende stemmen spreekt wordt de rol van ons land tot nul gereduceerd.

Dit risico zou, althans in theorie, bezworen kunnen worden door de minister-president hetzelfde politieke gewicht te geven als bij voorbeeld de Duitse bondskanselier en hem een aanwijzingsbevoegdheid, dus in feite een beslissende stem, in het Europese beleid toe te kennen. Maar een dergelijke bevoegdheid kan moeilijk worden beperkt tot het terrein van de minister van buitenlandse zaken; zij zou dan ook ten aanzien van de andere ministers moeten gelden. Bovendien kan men zich afvragen of het logisch zou zijn een dergelijke bevoegdheid te beperken tot het internationale vlak.

Kan men zich zo'n constructie - een beslissende stem voor de minister-president - voorstellen in Nederland, waar de bereidheid om het kiesstelsel in essentie te veranderen niet aanwezig is, en dientengevolge het bereiken van een absolute parlementaire meerderheid door één partij nagenoeg is uitgesloten? Nederlandse kabinetten zullen ook in de toekomst coalitiekabinetten blijven, terwijl het steeds meer gebruik wordt dat de aanvoerder van de grootste coalitiepartner als premier optreedt. Is het in een dergelijke constellatie aannemelijk dat de kleinere colitiepartner(s), constant bevreesd voor een te grote rol van de sterkere, met een dergelijke formule kan instemmen?

In elk geval lijkt het weinig waarschijnlijk dat de tweederde meerderheid gevonden kan worden die noodzakelijk is voor de grondwetswijziging voor invoering van een dergelijke, wel zeer wezenlijke verandering in ons staatsbestel.

Ook andere (overigens door de huidige minister-president althans voorlopig als onnodig afgewezen) ideeën over de versterking van diens rol op het internationale vlak, stuiten op bezwaren. Het aanstellen van meer op het Europese vlak gespecialiseerde ambtenaren op algemene zaken, betekent onvermijdelijk het scheppen van nieuwe rivaliteit tussen buitenlandse zaken en algemene zaken. Een verplaatsing van de staatssecretaris voor Europese zaken (en de voorbereiding van de beleidscoördinatie op het Europese vlak) doet in de eerste plaats de vraag rijzen of deze coördinatie zo zou worden verbeterd.

Is er bovendien niet reden om na te gaan waarom in andere lid-staten van de Europese Gemeenschap een dergelijke formule is vermeden? Waarom zou de Nederlandse minister van buitenlande zaken als enige de algemene raad van de Europese Gemeenschap moeten mijden als belangrijke zaken die de Europese integratie betreffen aan de orde zijn? En hoe kan hij dan zijn verantwoordelijkheid tegenover het parlement voor het buitenlands beleid waarmaken?

Het ligt meer voor de hand om na te gaan of de spelregels van de regeringsnota van 1978 voor de komende tijd een nuttig uitgangspunt kunnen blijven. Wellicht doen zij niet geheel recht aan de realiteit van nu. Wat moet bijvoorbeeld gebeuren als een buitenlandse regeringschef de Nederlandse minister-president opbelt en met hem een actuele Europese beleidskwestie wil bespreken? Strikt naar de letter van dit stuk zou de minister-president dan moeten antwoorden dat hij het gesprek pas zou kunnen voortzetten na de minister van buitenlandse zaken te hebben geconsulteerd. Maar anderzijds is ook duidelijk dat strekking en bedoeling van deze spelregels is dat de minister-president in een dergelijke situatie niet stommetje speelt, maar wel ervoor waakt zich zodanig te committeren dat hij eigenlijk niet meer zonder prestigeverlies kan terugkrabbelen.

Wat bovenal nuttig en nodig lijkt, is dat bij de komende kabinetsformatie de dan optredende minister-president en minister van buitenlandse zaken tot afspraken komen die een verdere uitwerking betekenen van de - te handhaven - spelregels van 1978. Zijnerzijds zou de minister van buitenlandse zaken bereid moeten zijn volledig te aanvaarden dat de minister-president een complementaire rol heeft te vervullen op het terrein van het buitenlands beleid.

In de praktijk zou dit moeten betekenen dat hij niet alleen de minister-president zo volledig mogelijk (en niet alleen door kopieverlening) op de hoogte houdt van belangrijke internationale ontwikkelingen, maar bovendien dat hij zonder enige reserve aan de minister-president en zijn staf de expertise van zijn departement ter beschikking stelt voor de vervulling van diens taak op het internationale vlak. Hij zal voorts moeten beseffen dat het voor de verwezenlijking van de Nederlandse doelstellingen op het internationale vlak soms nuttig of zelfs noodzakelijk kan zijn om de minister-president - met zijn mogelijkheden tot het leggen van contacten in het circuit van regeringschefs - in te schakelen.

De minister-president zal zich er voortdurend rekenschap van moeten geven dat de minister van buitenlandse zaken tegenover de volksvertegenwoordiging verantwoordelijk is voor het buitenlands beleid. Bovendien zal hij in het oog moeten houden dat hij zelf, gepreoccupeerd met het bijeenhouden van de coalitie en de verzekering van de samenhang van het kabinetsbeleid, minder gelegenheid heeft zich met alle, vaak snel wisselende, aspecten en achtergronden van het buitenlands beleid vertrouwd te maken dan de minister van buitenlandse zaken, die zich volledig op internationale vraagstukken kan concentreren. (Dit geldt a fortiori voor minister-presidenten met weinig ervaring op het internationale vlak. Als de praktijk sinds 1945 een leidraad oplevert, lijkt het geenszins uitgesloten dat ook in de toekomst een betrekkelijke leek op dit terrein de leiding van een Nederlands kabinet kan krijgen).

Dit brengt ook met zich mee dat de minister-president bereid moet zijn waar mogelijk de minister van buitenlandse zaken bij zijn internationale contacten in te schakelen en, waar dit niet mogelijk is, hem voordien te consulteren en nadien in te lichten. Ook notities over gevoerd telefonisch overleg zijn in dit verband van belang.

Het is onjuist dit af te doen als betutteling of bevoogding. Gegeven de constitutionele verhoudingen in ons land is dit de beste methode om een zo eendrachtig mogelijk opereren van de beide bewindslieden te verzekeren. Tegen fundamenteel uiteenlopende beleidsopvattingen van het tweetal is uiteraard geen enkele samenwerkingsformule opgewassen.