Twijfel over functioneren van CVSE blijft na "Helsinki 2'; "Groeiend aantal onopgevoede collega's leidt tot bakkeleien'

HELSINKI, 11 JULI. Afgemeten aan de hoeveelheid gesproken en gedrukte woorden is de top van de Conferentie over Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE) een groot succes geworden. Staatshoofden en regeringsleiders van meer dan vijftig landen hielden een toespraak en de CVSE aanvaardde een meer dan tachtig pagina's tellend document vol afspraken die getuigen van de beste bedoelingen met betrekking tot de vrede en de veiligheid in Europa.

Enkele uren na afloop van de top bleek op de ambassade van Estland, op de tweede verdieping van een pand aan de Fabianinkatu, hoe groot de afstand tussen woorden en werkelijkheid soms wordt ervaren. President Arnold Rüuter maakte zich met de daar aanwezige Esten boos over de uitleg die de Russen tijdens een persconferentie hadden gegeven aan de in het Helsinki-document vastgelegde afspraak dat er een tijdschema moet komen voor terugtrekking van de Russische troepen uit zijn land.

Jeltsin mocht dan wel in München gezegd hebben dat de militairen voor het eind van het volgend jaar allemaal weg zijn, maar veel vertrouwen bleek men daar niet in te hebben. “De situatie begint steeds meer te lijken op die van augustus vorig jaar, de conservatieve krachten zijn in opmars in Rusland”, aldus de president dreigend. “Die conservatieve krachten proberen de betekenis van het CVSE-proces te verkleinen.”

Als bewijs van de verslechtering van de situatie presenteerden de Esten een document met een drietal recente voorbeelden van provocerend optreden van Russische militairen op het grondgebied van Estland, variërend van een Russisch militair voertuig dat zich buiten de toegestane uren op de openbare weg bevond tot de aanhouding van dertig leden van een speciale commando-eenheid die bij Ikla de grens tussen Rusland en Estland illegaal zouden zijn overgestoken. Het wordt tijd, aldus het document, “over te gaan van algemene verklaringen op concrete stappen” die leiden tot het onmiddellijke vertrek van de Russische strijdkrachten.

De twijfel over de praktische functionering van de CVSE kwam gisteren ook op een minder nationalistische manier naar buiten. Een veel gestelde vraag in Helsinki was: is het niet wat merkwaardig dat de CVSE een raamwerk vastlegt voor behouden en herstel van vrede in Europa en dat op dezelfde dag de Westeuropese Unie (WEU) en de NAVO los van de CVSE besluiten tot een maritieme operatie in de Adriatische Zee om het embargo tegen Servië kracht bij te zetten?

“Nee”, zei minister Van den Broek, “een direct verband tussen de vredesbewarende rol van de CVSE en de maatregel tegen Servië is er niet. De CVSE heeft alleen een principiële beslissing genomen voor het geval zich nieuwe conflicten aandienen.” Hij wees in dat verband op het belang van het sturen van CVSE-waarnemers naar die delen van Joegoslavië waar het geweld nog niet tot een echte uitbarsting is gekomen, zoals in de "autonome' Joegoslavische provincies Kosovo en Vojvodina. Andere Westeuropese regeringsleiders en ministers aan wie de vraag werd gesteld, beantwoordden die op een identieke manier. Maar de twijfels bleven.

Toen in 1975 de Slotakte van Helsinki werd getekend, ging de meeste aandacht uit naar problemen met betrekking tot naleving van de rechten van de mens. De afspraken over de veiligheid hadden een beperkt karakter: ze bestendigden de status quo, grenzen mochten alleen op vreedzame wijze gewijzigd worden. Vooral Moskou had in die dagen belang bij het vastleggen van de bestaande machtsverhoudingen. Helsinki 2 heeft Helsinki 1 echter op zijn kop gezet. Het primaat ligt - logisch gezien de ingrijpend veranderde verhoudingen - nu bij afspraken over veiligheid. Een Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden moet conflicten in de kiem gaan smoren. Er komt een veiligheidsforum, in het kader waarvan onderhandelingen over ontwapening en vertrouwenwekkende maatregelen niet meer door de NAVO en het voormalige Warschaupact, maar door alle 51 lidstaten gevoerd zullen worden. En de CVSE heeft het recht gekregen om de NAVO en de WEU te verzoeken medewerking te geven aan vredesoperaties.

Politiek gesproken is het niet onlogisch dat men poogt de CVSE te ontwikkelen tot een overkoepelend veiligheidsorgaan voor Europa. Ze geeft een kader waarbinnen andere organisaties als WEU en NAVO, die hun traditionele taak (de Russen tegenhouden) zijn kwijtgeraakt, een nieuwe politieke rechtvaardiging krijgen. Maar het is direct al een uiterst wankel kader gebleken. De regel van de unanimiteit deed de conferentie in Helsinki gisteren bijna de das om. Minder dan een uur voor de sluiting van de top gaven de Russen pas hun verzet op tegen een verklaring waarin Servië wordt aangeduid als de hoofdschuldige van de strijd in Bosnië-Herzegovina.

De uitoefening van dit recht van veto, dat elke CVSE-staat heeft, dreigde eerder in de week zelfs een hilarische vorm te krijgen, toen Liechtenstein Tsjechoslowakije de voet dwars zette in het Comité van Hoge Ambtenaren van de CVSE. De afgevaardigde uit Vaduz weigerde mee te werken aan de vaststelling van een vergaderdatum voor het Economisch Forum van de CVSE (16-18 maart in Praag) als de Tsjechoslowaakse regering niet eerst toezeggingen zou doen met betrekking tot ooit door dat land geconfisqueerd Liechtensteins bezit. Toen Liechtenstein alsnog door de bocht ging, nam de vertegenwoordiger van dat land ruim de tijd om zijn gram te halen.

De recente uitbreiding van de CVSE met nieuwe lidstaten heeft de problemen alleen maar groter gemaakt. Achteraf is ook niet iedereen even gelukkig met die uitbreiding. Een Westerse diplomaat wilde wel kwijt dat de nieuwe staten op het grondgebied van de voormalige Sovjet-Unie in de praktijk van het CVSE-proces een zware politieke belasting vormen, ook al noemde hij hun toetreding onvermijdelijk: “Het probleem is dat je te maken krijgt met een groeiend aantal onopgevoede collega's. Iets dergelijks kun je overigens ook zeggen over een aantal Balkan-republieken. Ook hun aanwezigheid geeft veel, ook nodeloos gebakkelei.”

Niet zozeer de aanvaarding van het nieuwe CVSE-document als wel "de autonome beslissing van de Westeuropese Unie' zoals secretaris-generaal Van Eekelen het uitdrukte, om een marine-eenheid van zes schepen naar de Adriatische Zee te sturen zou wel eens het grootste resultaat van Helsinki kunnen blijken te zijn. De kleinste veiligheidsorganisatie bleek het meest slagvaardig. Voor het eerst liep de WEU voorop, en de NAVO volgde met de mededeling dat deze organisatie ook schepen zou sturen, een maatregel die in nauw overleg met de WEU zal worden uitgevoerd. “Het is meer een politiek dan een militair gebaar”, gaf van Eekelen toe, “maar het vergroot de Europese geloofwaardigheid”. De contouren van de veelbesproken eigen Europese defensie-identiteit zijn door deze stap van de WEU wat scherper geworden.

Hoezeer de Westeuropese Atlantici zich bewust waren van deze verandering, bleek direct na het bekend worden van de WEU-beslissing. Minister Van den Broek zei dat de Amerikanen volledig akkoord waren met het initiatief van de WEU. “Voor beide organisaties (WEU en NAVO) is dit een nieuw type activiteit en het wordt een toetssteen voor de samenwerking tussen beide”, aldus de minister. Hij sprak verder de hoop uit dat ook de Verenigde Staten schepen in het gebied zullen stationeren om het gebaar van de WEU kracht bij te zetten. De Britse premier, John Major, was al even expliciet: “Het is goed dat Europa een meer prominente rol speelt, maar het zou dwaas zijn de Verenigde Staten uit te sluiten.”

De in Helsinki genomen beslissingen hebben duidelijk gemaakt dat niet de CVSE, maar WEU en NAVO het vermogen hebben om snel concrete politieke beslissingen te nemen op veiligheidsgebied. De veiligheidsrol van de CVSE zal noodgedwongen beperkt blijven, aangezien over daadwerkelijke maatregelen die verder gaan dan bij voorbeeld het sturen van waarnemers, onder de 51 lidstaten vrijwel nooit overeenstemming zal kunnen worden bereikt. De kans dat van het aanbod van de NAVO, op 5 juni in Oslo gedaan, en van de Westeuropese Unie, op 19 juni in de Petersbergverklaring, om bij te dragen aan vredesbewarende operaties, door de CVSE ooit gebruik zal worden gemaakt, werd in Helsinki niet hoog aangeslagen.