De grote schoonmaak van een bananenrepubliek

Nederlands kostbaarste milieuprobleem is de vervuiling van bedrijfsterreinen. Overheid, bedrijven en verzekeraars zijn niet bereid de benodigde tientallen miljarden voor de schoonmaak te fourneren. Een bittere juridische strijd dreigt.

Wie betaalt de tientallen miljarden guldens, nodig voor het schoonmaken van vervuilde bedrijfsterreinen, met afstand Nederlands kostbaarste milieuprobleem? De overheid wil de mogelijkheden vergroten bedrijven aansprakelijk te stellen voor de schade, maar dreigt daarbij dezelfde fout te maken die eerder in de Verenigde Staten leidde tot slepende rechtszaken en weinig tastbare resultaten.

Milieuminister Alders diende in maart een wetsvoorstel in dat beoogt bedrijven en verzekeraars de rekening te presenteren voor de ernstige milieuvervuiling uit de jaren zestig en begin jaren zeventig. Die schade valt nu niet te verhalen.

Het Nederlandse bedrijfsleven vreest claims van miljarden guldens en is niet bereid daarvoor op draaien. Een bittere juridische strijd dreigt tussen overheid, bedrijfsleven en verzekeraars. “Dit is een wetsvoorstel dat je in een bananenrepubliek zou verwachten, niet in Nederland”, zo omschreef een jurist van een grote verzekeraar kort geleden de plannen.

Ook de EG-commissie praat over een vergaande milieurichtlijn. Daarin wordt behalve de veroorzaker van vervuiling of de eigenaar van de grond ook degene die daadwerkelijk controle - actual control - op de grond uitoefent aansprakelijk gesteld voor de vaak gigantisch hoge saneringskosten.

Betrokkenen ramen de kosten van saneren en reinigen van grond op de vervuilde bedrijfsterreinen in Nederland de komende decennia op ten minste 100 miljard gulden. In Nederland zijn circa 200.000 "potentieel verdachte' bedrijfsterreinen met vervuiling - variërend van tanks met agressieve chemicaliën tot gewoon huisafval gemengd met auto-accu's en vaten met pesticiden. Het grootste deel van die vervuiling dateert uit de jaren zestig en begin jaren zeventig, toen bedrijven zich - deels uit onwetendheid - minder bekommerden om het milieu.

De manier waarop Europa de vervuiling denkt aan te pakken is niet nieuw. Een soortgelijke strenge aanpak in de VS resulteerde echter na twaalf jaar en 11 miljard dollar aan kosten in reiniging van een schamele 84 terreinen, op een beoogd totaal van 1245. Van dat bedrag ging maar liefst zeventig procent op aan juridische procedures van bedrijven, verzekeraars en banken die claims wegens milieuschade aanvochten.

De Nederlandse verzekeraars zijn verontwaardigd over het wetsvoorstel dat de Tweede Kamer naar verwachting in september behandelt, zo blijkt uit de woorden van mr. E.P.M. Pompen, algemeen secretaris van de Nederlandse Vereniging van Algemene Aansprakelijkheidsverzekeraars (AAV). “Wij protesteren hier krachtig tegen. Een wetgever mag slechts bij hoge uitzondering, bij voorbeeld in het geval van een oorlog of natuurramp, iets met terugwerkende kracht regelen. Hier is een fundamenteel element van rechtszekerheid in het geding, dat verder gaat dan het milieuvraagstuk; in hoeverre is het een verzekeraar nog mogelijk risico's verzekerbaar te houden.”

Volgende maand sturen de verzekeraars een protestbrief naar de vaste Kamercommissies van jusititie en milieubeheer. Ook wordt druk gelobbied, waarbij de verzekeraars steun krijgen van het genootschap van bedrijfsjuristen en de werkgeversorganisaties VNO en NCW. Die hebben al een brief naar de Kamercommissie gestuurd.

Nederlandse bedrijven, verzekeraars en banken voelen zich in hun verzet gesteund door twee recente arresten van de Hoge Raad. Daarin staat dat vervuiling van vóór 1 januari 1975 niet ten laste van de onderneming kan komen, omdat de zorg van de overheid voor een schone bodem pas vanaf die datum duidelijk is geworden. Dat was een tegenvaller voor minister Alders, die al 269 miljoen gulden aan kosten had gemaakt voor het opruimen van "oude vervuiling' en dit bedrag niet meer kon terugvorderen.

Pag.14: Meer milieurisico's verzekerbaar; "De overheid wil tijdens de wedstrijd de spelregels veranderen in haar voordeel'

De minister zoekt nu naar wegen deze arresten te omzeilen en de verhaalmogelijkheden te verruimen. Volgens zijn nieuwe wetsvoorstel zou elke eigenaar of gebruiker van vervuilde grond, ook als hij niet de vervuiler is, een bevel tot grondonderzoek of sanering kunnen krijgen. In veel gevallen is degene die in het verleden de grond heeft vervuild niet meer te achterhalen. De grondgebruiker dreigt dan voor de kosten op te draaien. Hij zal die vervolgens op zijn verzekeraar trachten te verhalen.

Bedrijven en verzekeraars zien de bui al hangen. “Als de plannen van Alders onverkort doorgaan, kan dit een een sterk drukkend effect hebben op de resultaten van de Nederlandse verzekeraars. Wij kunnen onze premies en voorwaarden immers niet met terugwerkende kracht aanpassen”, zegt Pompen. Bovendien kunnen de verzekeraars met hun reserveringen geen rekening houden met wat hun nog aan milieurekeningen boven het hoofd hangt. Hij omschrijft het wetsvoorstel als “een poging van de overheid tijdens de wedstrijd de spelregels in haar voordeel te veranderen.”

Tot circa 1970 was milieuschade bij bedrijven min of meer ongeclausuleerd gedekt binnen de aansprakelijkheidsverzekering. Sindsdien zijn verzekeraars niet meer bereid de gevolgen te verzekeren van "geleidelijke milieuvervuiling', vervuiling die "normaal' onderdeel van de bedrijfsvoering is. Alleen onbedoelde incidenten, zoals plotselinge lekkages, zijn nog verzekerbaar.

Begin jaren tachtig kwamen gesprekken op gang tussen verzekeraars en de industrie om te bekijken in hoeverre dekking kon worden geboden voor geleidelijke milieu-aantasting. In 1984 leidde dat tot oprichting van het Milieu Aanprakelijkheid Samenwerkingsverband (MAS), een verzekeringspool van momenteel 55 verzekeraars. De activiteiten van het MAS betreffen uitsluitend toekomstige schade, zogenoemde historische schade blijft buiten beschouwing.

Aanvankelijk verzekerde het MAS alleen kleinere risico's in de agrarische sector en midden- en kleinbedrijf. Het ging daarbij steeds om schade aan derden. Maar nu meer kennis en ervaring is opgedaan, zijn de Nederlandse assuradeuren bereid ook grotere industriële risico's te verzekeren, vertelt W.N. Bos, directeur van het MAS. Ook komen er mogelijkheden schade aan het eigen bedrijf te verzekeren, zegt hij. “Nu de overheid bedrijven steeds vaker verplicht de eigen rotzooi op te ruimen, zoals vervuiling door lekkende tanks, is de vraag des te actueler of je je daarvoor kunt verzekeren.”

Voor lekkende tanks kan dat tegenwoordig inderdaad. Bos verwacht dat verzekeraars de komende jaren meer van dit soort milieuschades zullen dekken. Dat heeft ook te maken met strengere overheidsvoorschriften. Van bedrijven met opslagtanks worden bijvoorbeeld financiële garanties geëist dat ze eventuele milieuschade kunnen vergoeden. Een verzekering biedt die garantie.

De overheid handelt hierbij volgens het principe dat de vervuiler betaalt. Maar wat te doen als de vervuiler failliet is, overgenomen of één van de velen is die rotzooi hebben gedumpt? De complexiteit van de antwoorden hierop leidt ertoe dat de Europese Gemeenschap al lange tijd worstelt met een richtlijn voor milieu-aansprakelijkheid.

“Het enthousiasme van Europese overheden om vervuilers te bestraffen zou enigszins moeten worden getemperd door de fouten die de afgelopen tien jaar in de Verenigde Staten zijn gemaakt”, zegt M.J. Murphy, directeur van het adviesbureau Environmental Strategies Corporation in Reston, Virginia. Hij was een van de deelnemers aan een conferentie, vorige maand in Parijs, over milieu-aansprakelijkheid en financiële zekerheid.

De fouten waarop Murphy doelt, zijn de eindeloze juridische procedures, de ondoelmatigheid en het gebrek aan duidelijke normen die de aanpak van de Amerikaanse milieuvervuiling kenmerken sinds de zogeheten "Superfund' wetgeving van kracht werd. De wet, die volgde op de chemische verontreiniging van een kanaal in de staat New York in 1980, voorzag in vorming van een fonds dat zou moeten worden gevuld door een algemene heffing voor de petrochemische industrie en schadevergoedingen van aansprakelijk gestelde industriële vervuilers. Met het geld in dat Superfund zouden meer dan duizend bedrijfsterreinen in de VS, waarop ernstige vervuiling werd vermoed, worden schoongemaakt.

Het belangrijkste gevolg van de Amerikaanse kruistocht tegen bedrijven was een spectaculaire toename van het aantal procedures over milieu-aansprakelijkheid. Zo stuurden de grote Amerikaanse automobielfabrikanten Chrysler, Ford en General Motors vorig jaar hun juristen af op 200 medegebruikers van een gifbelt, onder wie zelfs een groep padvinders. De drie bedrijven werden aansprakelijk gesteld voor de vervuiling, maar weigerden voor de totale schoonmaakkosten op te draaien.

Murphy wijst erop dat de Superfund-wetgeving in de VS ertoe heeft geleid dat het uitschrijven van rekeningen aan bedrijven een hogere prioriteit heeft gekregen dan de bescherming van de volksgezondheid. Een ander gevolg was dat meer energie werd gestoken in het vaststellen van aansprakelijkheid dan in een andere essentiële vraag: tot welke staat moet een vervuild terrein worden teruggebracht.

Een belangrijke les van de wetgeving in de VS is dat de toekomstige functie van een terrein een rol moet spelen bij de uiteindelijke saneringskosten, vindt A. Hellebuyk, vice-president Europa van Amerika's grootste verzekeraar AIG. “De Nederlandse wetgeving is de meest strikte in Europa. Bedrijfsterreinen moeten worden teruggebracht in de oorspronkelijke staat. Maar is het zo relevant dergelijke hoge kosten te maken als op dezelfde plaats vervolgens een parkeerplaats wordt gebouwd?”, vraagt hij retorisch.

Hellebuyk en AAV-secretaris Pompen wijzen erop dat de overheid zich met de huidige Nederlandse wetgeving - “gericht op vergelding” - niet bezig hoeft te houden met de verhouding tussen kosten en baten. Het wetsvoorstel van Alders is er slechts op gericht het bedrijfsleven te laten betalen.

Pompen ergert zich aan zoveel simplisme: “Een grondeigenaar kan straks al een saneringsbevel krijgen zonder dat hij iets met de vervuiling te maken had. En dan gaat het niet om zomaar schoonmaken: kinderen moeten weer op die grond kunnen spelen, ook al wordt er bij wijze van spreken een asfaltweg overheen gelegd.”

Deelnemers aan het congres in Parijs - ondernemers, verzekeraars en juristen - waren het allen eens over de noodzaak collectieve fondsen te vormen voor de bestrijding van milieuschade, die via een heffing zouden moeten worden gevuld. Een generiek belastingsysteem is veel effectiever om de kosten van milieuschade te verhalen dan een regeling voor individuele milieu-aansprakelijkheid'', zegt L. Bergkamp, advocaat van Hunton & Williams in Brussel en specialist in EG-milieuwetgeving. Hij vindt wel dat de diverse industriële bedrijven naar rato van hun vervuiling moeten worden aangeslagen.

Milieuverzekeraar AIG pleitte eerder al in de VS voor een opslag van twee procent op de premies van schadeverzekeringen, om individuele bedrijven te behoeden voor gigantische schadeclaims. AIG schat dat de opslag in het komende decennium veertig miljard dollar zou kunnen opleveren. “Ook de wetgeving moet zich richten op het klaren van de zaak en niet op het creëren van rechtszaken”, aldus AIG-voorzitter M.R. Greenberg.tol geeist,

Amerikaanse noch Nederlandse overheden hebben tot dusver dit soort ideeën gehonoreerd. Een commissie onder voorzitterschap van ex-commissaris der koningin van Drenthe dr. A.P. Oele beval minister Alders dit voorjaar een “redelijk aanvaardbaar maatschappelijk compromis” aan. Sanering van vervuilde bedrijfterreinen zou mogelijk moeten zijn in goed overleg tussen grondeigenaar en overheid. Daarbij zouden overbruggingskredieten en - in gevallen dat de huidige grondgebruiker niet de vervuiler is - een onderlinge verdeling van kosten wenselijk zijn, aldus Oele.

De minister is volgens welingelichte bron niet enthousiast over het voorstel. Hij spreekt liever individuele bedrijven aan, omdat dit gemakkelijker zou zijn. Intussen houden de verzekeraars het klamme zweet in de handen.