Handvest VS-Rusland voorbarig en gevaarlijk

Het dramatische en succesvolle bezoek van president Boris Jeltsin aan de Verenigde Staten resulteerde in de ondertekening van een document waarin wordt getracht concrete betekenis te geven aan de term "nieuwe wereldorde'.

Het document, getiteld "Een handvest voor Amerikaans-Russische samenwerking en vriendschap' zou, als de denkbeelden postvatten, een revolutionaire herschikking van de verhoudingen in de wereld kunnen betekenen, mits er ..... over wordt gedebatteerd. Natuurlijk, principeverklaringen worden zelden letterlijk toegepast. Maar ze geven wel een denkrichting weer en verborgen vooronderstellingen die het beleid op lange termijn vormgeven. De belangrijkste uitgangspunten van het handvest zijn dat er na het eind van het communisme geen geopolitieke thema's meer bestaan tussen de VS en Rusland en dat de verspreiding van de democratie een permanente vrede zal garanderen.

Rusland wordt verondersteld samen met de VS identieke doeleinden na te streven en aldus een "strategisch partnerschap' tussen de twee mogendheden mogelijk te maken dat zich ten doel stelt “in de internationale arena gezamenlijke democratische waarden te stimuleren en te verdedigen”.

Zijn die uitgangspunten geldig? Is het verstandig, beleid te baseren op de veronderstelling dat een evolutie die slechts drie jaar geleden is begonnen, al een ommekeer tot stand heeft gebracht in een patroon van eeuwen?

De ineenstorting van de Sovjet-Unie is zonder twijfel de vruchtbaarste gebeurtenis van ons tijdperk en de regering-Bush is daarmee uiterst verstandig omgesprongen. Maar de aard van wat ervoor in de plaats is gekomen, is nog niet vastgesteld. Het ligt voor de hand dat andere vaststaande patronen in verhoudingen in de wereld zullen veranderen. We moeten ervoor waken geen principes te koesteren over een wereldorde waarmee onbedoeld een cyclus van instabiliteit of zelfs geweld op gang wordt gebracht die de evolutie van nieuwe vrije landen aan banden legt.

Amerikaanse leiders hebben hun beleid in het algemeen gerechtvaardigd met universele, vaak wettige principes, eerder dan uit nationaal belang. Het laatst gebeurde dat tijdens de Golfoorlog. Die benadering werkte tijdens de Koude Oorlog omdat er een verpletterend ideologisch en geopolitiek gevaar bestond en een groot deel van de wereld zich bedreigd voelde.

Nu de ideologische vuren zijn gedoofd en de wereldwijde bedreiging is afgenomen is het probleem van de wereldorde veranderd. De Verenigde Staten moeten hun ongenuanceerde wereldwijde betrokkenheid temperen. Ze moeten leren dat ze zich niet in elke crisis kunnen mengen. Ze moeten leren het essentiële van het perifere te scheiden. Rusland, worstelend met de beëndiging van eeuwen van imperialisme, moet niet in de verleiding komen dat proces te keren.

In zijn benadering van de internationale veiligheid lijkt het handvest precies de andere kant uit te gaan. De toon van het document refereert aan een gedeelde Russisch-Amerikaanse wereldheerschappij. Rusland heet "een strategische partner'. Even verder heet het dat: “de VS en de Russische Federatie gezamenlijk (cursief van mij) zullen proberen de internationale vrede en veiligheid te bevorderen, regionale conflicten te verhinderen en bij te leggen en wereldproblemen op te lossen”.

Kunnen de VS zo'n onderneming wel aan? Zijn ze bezig zich te verstrikken in verplichtingen die hun fysieke en psychische capaciteit te boven gaan? Moet Rusland worden aangemoedigd een rol op wereldschaal te spelen (hetgeen neerkomt op het zetten van een fles drank bij een alcoholicus die tracht van zijn verslaving af te komen)? Welke rol blijft er over voor Amerika's bondgenoten? De NAVO wordt alleen ingeschakeld als een mogelijke partner in een nog te creëren Euro-Atlantische strijdmacht ter handhaving van de vrede. Japan wordt helemaal niet genoemd, ook al beloven de VS en Rusland samen te werken bij het versterken van “het vertrouwen en de stabiliteit in Azië en het gebied van de Stille Oceaan”.

Die opvatting over een gezamenlijke heerschappij onderstreept de curieuze paragraaf waarin wordt gesteld dat de twee landen afzien van “het dreigen met geweld tegen elkaars territoriale integriteit en politieke onafhankelijkheid”. Kan dat niet worden gelezen alsof er staat dat het handvest het dreigen met geweld tegen andere landen wel toestaat?

Eerdere Sovjet-Amerikaanse principeverklaringen bevatten altijd hetzij clausules waarin stond dat geen enkele bepaling in zo'n verklaring afbreuk deed aan bestaande verplichtingen, hetzij bepalingen dat nieuwe wederzijdse verplichtingen algemeen geldig waren. De nieuwe restrictieve bepaling zal, hoe terloops ook, dient zeker te worden opgemerkt.

Het handvest legt de nadruk op een grootscheepse nieuwe poging van Amerika en de Russische Federatie om “de versterking van de Euro-Atlantische Gemeenschap te ondersteunen”, aangezien “veiligheid van Vancouver tot Vladivostok ondeelbaar is”. Toen dit concept in het tijdperk-Gorbatsjov voor het eerst opdook, was het de leuze van Europese en Sovjet-leiders die trachtten de Amerikaanse invloed terug te dringen en probeerden een maximum aan handelingsvrijheid voor met name nationale doeleinden te bereiken.

Zodra iedereen bondgenootschappelijk met iedereen is verbonden, vervagen bestaande instituten tot een onduidelijk structuur, niet in staat tot gezamenlijk actie en derhalve uiteindelijk bij uitstek geschikt voor nationalistische politiek.

De Euro-Atlantische Gemeenschap lijkt de NAVO, de neutrale landen in Europa, de nieuwe Oosteuropese democratieën en alle opvolgingsstaten van de Sovjet-Unie te omvatten. De belangen van al deze landen worden verondersteld identiek te zijn en op natuurlijke wijze voort te vloeien uit hun binnenlandse democratische structuren. Kan deze mélange echter in de werkelijke wereld een gemeenschap heten? Geeft de uitdrukking "ongedeelde veiligheid' één van beide supermachten het recht alleen op te treden in het waarschijnlijke geval dat er geen consensus bestaat, of bezit elke partij een vetorecht? Is de keus die tussen hegemonie en verlamming?

Een onuitgesproken veronderstelling is dat alle staten van de voormalige Sovjet-Unie, hoezeer ze onderling ook verschillen in cultuur en geschiedenis, worden behandeld alsof ze nog steeds onder voogdij van Moskou staan.

De rol van de Europese Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking en de zinsnede dat “Amerika en de Russische Federatie geen nieuwe fase van Europese instabiliteit kunnen accepteren” benadrukt de principiële onverenigbaarheid van het handvest met bestaande Atlantische instituten. Binnen de NAVO houdt Amerika vast aan een integratie van strategie en beleid. Het is tegen een afzonderlijke Europese militaire strijdmacht omdat die het geïntegreerde commando zou verzwakken. Het handvest evenwel laat de NAVO weinig ruimte, behalve als het gaat om het leveren van troepen en hulpbronnen voor de nieuw geschapen Euro-Atlantische vredesmacht, waarbij dan ook de Westeuropese Unie - een al geruime tijd zieltogende constructie - en andere CVSE-landen betrokken kunnen worden.

Een dergelijke statusverlaging van de NAVO zal waarschijnlijk het Europese wantrouwen tegenover de VS vergroten. Dat geldt nog sterker voor Japan en China, die de Euro-Atlantische Gemeenschap zeker zullen zien als een soort exclusieve club, gericht tegen Azië.

Soortgelijke vaagheden verzwakken de relevantie van het handvest met betrekking tot tot de spanningen die worden geschapen door de opdeling van de Sovjet-Unie. In minder dan een jaar zijn in dat uitgestrekte gebied vijftien nieuwe staten ontstaan. Ze zijn allemaal lid van de Verenigde Naties geworden en de VS heeft overal een eigen ambassade gevestigd.

Die nieuwe naties hebben een aantal bijzondere eigenschappen met elkaar gemeen. Alleen de Baltische staten hebben een periode van onafhankelijkheid gekend. Honderdduizenden manschappen van het vroegere Rode Leger blijven op hun grondgebied in de diverse republieken gelegerd. Ze komen en ze gaan en ze zetten manoeuvres op touw zonder toestemming te vragen van de onafhankeijke landen. De meeste republieken hebben niet de moed gehad hun te vragen weg te gaan en de wie dat wel durfden, zoals de Baltische landen, kregen ontwijkende antwoorden. Die troepen komen tussenbeide in lokale conflicten, zoals in Moldavië en in Georgië - met het ogenschijnlijke doel de Russische minderheden te beschermen. Maar zulke Russische minderheden bevinden zich overal. Onder het Russische rijk zijn de nationaliteiten al vermengd vermengd door onderwerping en Stalin trok, om de centrale controle te versterken, de grenzen zó, dat er geen etnisch zuivere republieken meer overbleven.

Het resultaat is dat zeker 25 miljoen Russen minderheden zijn geworden in republieken waar ze vroeger de macht hadden. Bovendien tellen vrijwel alle republieken, vooral in de Kaukasus en Centraal Azië, nog andere minderheden. Om de zaak nog verder te compliceren, identificeren de meeste ontwikkelde Russen de oorsprong van hun land met Kiev, de hoofdstad van de nieuwe natie Oekraïne.

Rusland heeft de onafhankelijkheid van de nieuwe staten niet aangevochten, maar deze evenmin volledig geaccepteerd. Russische leiders trachten zich in de eerste plaats op te werpen als directe erfgenamen van het historische rijk, in plaats van als leiders van een geheel nieuwe, afzonderlijke staat. De toetreding van alle opvolgingsstaten tot de CVSE is een graadmeter voor het succes van deze campagne. De Russische leiders trachten - stilzwijgend - de optie van een herhaling van de gebeurtenissen van 1917 tot 1922 open te houden. Toen probeerden veel van de huidige opvolgingsstaten zich van Rusland af te scheiden, om uiteindelijk toch met geweld tot een terugkeer te worden gedwongen.

Juist omdat economische hervormingen pijnlijk zullen zijn, kan een beroep op het historische rijk een verleidelijke manier zijn om steun te verwerven. Dat kan verklaren waarom de Russische minister van defensie heeft gezegd dat zijn land elke troepenconcentratie langs de grens van de oude Sovjet-Unie zal beschouwen als een rechtvaardiging voor Russische interventie: dan zullen Russische troepen het gebied van theoretisch soevereine buren kunnen binnentrekken. Geen enkel Westers land heeft commentaar geleverd op die curieuze opstelling.

Een dergelijke toestand is in aanleg nog gevaarlijker dan Joegoslavië en heeft veel verdergaande implicaties voor de vrede in de wereld. Als Moskou probeert zijn voormalige rijk weer te centraliseren is een militair conflict in wat voor vorm dan ook hoogst waarschijnlijk. Als het slaagt, ook al is het maar ten dele, zullen overal in de Sovjet-periferie, en vooral in Oost-Europa, de alarmbellen rinkelen. Het geijkte patroon van wederzijdse angst tussen Rusland en zijn buren zal weer opdoemen en de Amerikaans-Russische partnerschap zal ineenstorten.

Dit zal wellicht niet zo'n actueel probleem vormen zolang Rusland samen met alle opvolgingsstaten worden geconfronteerd met een economische ramp. Maar als ze daarvan herstellen wordt de vraag relevant of het nieuwe handvest gevaren inperkt of niet. Sommige clausules zijn duidelijk van nut, zoals de herbevestiging van het respecteren van nationale grenzen, de nieuwe grenzen incluis. Tegelijkertijd beloven Rusland en de VS steun en "leiding' bij de bescherming van minderheden en het regelen van etnische geschillen. In de codetaal van de regio kunnen die zinsneden eerder dienen ter rechtvaardiging van interventie dan van terughoudendheid. Zogenaamde etnische conflicten konden wel eens de meest waarschijnlijke voorwendsels voor hernieuwde centralisatie worden.

De regering-Bush lijkt te veronderstellen dat de liberale democratie en de markteconomie op zich in staat zijn overal vrede te bereiken en te bewaren. Zelfs als dat waar zou zijn, duurt het nog decennia voordat dit is bereikt.

In de tussentijd moet Amerika bijdragen tot de internationale stabiliteit door een buitenlands beleid te voeren dat uitstijgt boven social engineering. De poging de Russische regering ergens op vast te leggen verdient lof. Maar we moeten de relatie niet zo idealiseren en personifiëren en, dat we de geopolitieke eisen uit het oog verliezen. We moeten een evenwicht bereiken tussen respect en samenwerking waarop Rusland recht heeft in zijn hervormingspogingen, en het gevaar van hegemonie over kleinere opvolgingsstaten. Het respect waarmee Jeltsin in het Westen wordt bejegend in vergelijking met de leiders van de andere republieken en het feit dat de meeste buitenlandse hulp naar Rusland gaat, vormen een bedreiging van dat evenwicht. Als de huidige IMF-plannen worden uitgevoerd zal Westers beleid de instelling van een roebelzone aanmoedigen. Het praktische effect daarvan zal zijn dat de meeste opvolgingsstaten weer onder de economische vleugels van Moskou zullen worden gedwongen.

De verstrekkendste vraag die wordt opgeworpen is deze: kan een Rusland dat tracht een democratie en een markteconomie op te bouwen zonder ervaring met één van beide systemen en afhankelijk van grote bedragen aan buitenlandse hulp de rol spelen die het in het handvest krijgt toebedeeld? Is het verstandig die rol te gieten in de vorm van een wereldwijde onderneming die uiteindelijk verhindert dat Rusland zijn verantwoordelijkheid ten aanzien van de interne relaties van de voormalige Sovjet-Unie definieert? Rusland kan aan het eind van een evolutie waarbij het Westen asisstentie moet verlenen mogelijk de partner worden waarvan in het handvest sprake is. Voorlopig is die rol op zijn best voorbarig, en op zijn slechtst gevaarlijk.