"We moeten ons niet blindstaren op incidenten'; Tjeenk Willink ziet overeenstemming over rol van Eerste Kamer; "Politici, ambtenaren zijn te dicht tegen elkaar gaan liggen'

Nu sinds gisteren ook de Eerste Kamer is gestopt met vergaderen kan pas met recht worden gezegd dat het parlement met reces is. Want het nu afgesloten vergaderseizoen was wéér het jaar van de Eerste Kamer. De nieuwe voorzitter van de senaat, de PvdA-er Herman Tjeenk Willink, zag het gevecht zich voor zijn ogen voltrekken.

DEN HAAG, 1 JULI. In de Eerste Kamer werd dit jaar de politieke strijd weergevoerd, daar hadden ministers het moeilijk. Of het nu de basisverzekering dan wel de basisvorming betrof, de Eerste Kamer lag dwars. En ondertussen werd achter de rug van de voorzitter gesproken over een andere rol voor de Eerste Kamer. Er is onrust, Tjeenk Willink kan het niet ontkennen. Maar voor drastische ingrepen is geen enkele reden, aldus de voorzitter. Want de senatoren zijn zich er terdege van bewust dat de Eerste Kamer slechts een beperkte rol kan spelen. “Daarover is consensus”.

Maar hoe verklaart Tjeenk Willink dan de grote onrust die bij vooral de fracties van PvdA en RPF in de senaat is ontstaan over de opvattingen van de CDA-fractie? “Die consensus wordt bedreigd doordat ze minder zichtbaar is geworden. En als de consensus wèrkelijk wordt doorbroken komen wij hier in een uitzichtloze discussie over de plaats van de Eerste Kamer terecht. En die discussie zal uiteindelijk leiden tot de ondergang van de senaat. Daarvoor is men bezorgd. Het is voor mij als voorzitter natuurlijk moeilijk om een oordeel uit te spreken over de rol van CDA-fractie in de debatten die in dit verband veel aandacht hebben gekregen: over de basisvorming, het plan-Simons. In ieder geval is het zo dat ze volgens de grondwet nooit te ver zijn gegaan. Maar het feit dat er partijen zijn die vinden dat de CDA-fractie daarbij wel de beperkte invulling van het grondwettelijk kader dreigen te doorbreken, betekent dat die consensus wel in gevaar is. Als ik zeg dat die consensus wel degelijk bestaat, is dat ook bedoeld om het gevaar te bezweren.

“Ons beoordelingscriterium van de kwaliteit van de wetgeving - en daarop is de beperkte rol van de Eerste Kamer gebaseerd - krijgt gestalte in de onomstreden praktijk waarbinnen wij hier gewoonlijk werken. Dan moeten we ons niet blindstaren op die twee gevallen per jaar waarover commotie ontstaat. Het zou nuttig zijn eens in detail na te gaan hoe het werkt bij de debatten die we hier voeren over driehonderd andere wetsvoorstellen. Dat moet het uitgangspunt zijn. Alle partijen hebben belang bij grotere duidelijkheid van onze rol, want als wij onze activiteiten gaan uitbreiden en versnipperen hebben wij minder invloed.

“Geen senator bestrijdt dat we part-time-politici zijn en dat we ons met een klein ondersteunend apparaat vooral met wetgeving en niet met de dagelijkse controle op het beleid bezighouden. Die beperking dwingt tot kiezen. En wij zijn het er over eens dat we ons vooral moeten afvragen of de wetgeving die we voorgelegd krijgen binnen de grenzen van behoorlijke wetgeving blijft: of ze rechtstatelijk is, doelmatig en democratisch gelegitimeerd, of welke termen je daarvoor ook gebruikt. Die beperking volgt niet automatisch uit de grondwet, maar dat is hier wel de onomstreden praktijk.”

De woorden van CDA-fractievoorzitter Kaland, die soms een veel bredere taakopvatting lijken te suggereren, zijn daarbij niet van invloed. “Want Kaland heeft die consensus zelf ook erkend, tijdens een debat over de rol van de Eerste Kamer twee jaar geleden. En dat heeft hij nooit teruggenomen. Het komt er op neer dat de Tweede Kamer het politieke primaat heeft en de vraag moet stellen: wat is politiek het meest wenselijk? En wij vragen ons vervolgens af: kan dat politiek wenselijke ook in redelijkheid aan de bevolking worden opgelegd? Wij zullen dus nooit zeggen "wat een schande dat er in de Tweede Kamer een compromis is gesloten'.”

Tjeenk Willink ziet positieve kanten in invoering van het terugzendrecht voor de Eerste Kamer. Op grond van dat recht kan de Eerste Kamer een wetsvoorstel terugzenden voor een tweede behandeling in de Tweede Kamer. Die heeft dan het laatste woord. De Eerste Kamer behoudt daarbij overigens wel het recht om een wetsvoorstel dat haar echt niet bevalt gewoon weg te stemmen. “De consensus over de taakopvatting wordt namelijk ook bedreigd door de discussie over het verkapte amendementsrecht. Het gaat erom of de Eerste Kamer tijdens het debat over de basisvorming dat nu wel of niet heeft geïntroduceerd toen staatssecretaris Wallage heeft toegezegd de wet in de nabije toekomst op een aantal punten te willen veranderen. Als er een terugzendrecht komt wordt de Eerste Kamer ook gedwongen duidelijk te formuleren waarom een wet goed of fout is. Dat zal de duidelijkheid en dus de consensus over de beoordelingscriteria versterken. Als invoering van het terugzendrecht zal leiden tot een soort onderhandse koehandel met de Tweede Kamer dan ben ik tegen. Dan is het geneesmiddel erger dan de kwaal.”Onlangs kwam de vice-voorzitter van het CDA, Van der Beeten, met het idee om de rol van de Eerste Kamer te beperken tot controle van het regeringsbeleid, door het veelvuldig uitvoeren van enquêtes en de senaat dus niet langer de wetgeving te laten beoordelen. Tjeenk Willink ziet er “helemaal niks” in. “Daarmee probeer je als het ware de taken aan te passen aan het bestaan van institutioes. Dat is niet verstandig.”

Tjeenk Willink zou het wel verstandig vinden als de Eerste Kamer meer aandacht zou gaan schenken aan de consequenties van de Europese regelgeving. “Als mede-wetgever moeten wij ons realiseren dat we evalueren naar een pluriform rechtsstelsel, waarbij niet alleen het parlement maar ook de rechter en de EG de regels vaststellen. Als wij de pretentie dat wij de kwaliteit van de wetgeving bewaken serieus nemen, kunnen we daar niet omheen. Concreet zal die aandacht moeten worden gestimuleerd door een betere informatievoorziening over de Europese dimensie van de hier ingediende wetsvoorstellen.” Ook zou hij wensen dat er bij de kandidaatsstelling voor de Eerste Kamer meer met dit soort aspecten rekening zou worden gehouden.

Binnen het kader van een beperkte duidelijke rol van de Eerste Kamer trekt Eerste-Kamervoorzitter H.D. Tjeenk Willink trekt in de relatie tussen senaat en kabinet wel degelijk een scherpe grens. Zijn woorden verschillen daarbij niet veel van de gespierde taal van Kaland. Tjeenk Willink: “De Eerste Kamer beperkt zich in haar taak, maar de regering moet dan wel een zeker incasseringsvermogen tonen. Als die regel aan een van beide kanten niet in acht wordt gehouden, dan loopt het op een gegeven moment spaak. Tjeenk Willinks stilzwijgende vooronderstelling: zolang in de senaat de feitelijke consensus duidelijk blijft bestaan ook het kabinet terughoudend zal zijn en het oordeel van de Kamer moet respecteren. “Als het saldo hier op grond van onze normen "ja' is, dan moeten we hier ook "ja' zeggen en als het negatief is, moeten we hier "nee' zeggen.”

Onbelangrijk is die beperkte taak van de senaat in geen geval. Het trekken van duidelijke grenzen is in Tjeenk Willinks optiek zelfs de essentiële taak van de politiek, zowel in de relatie tussen parlement en regering als in de houding van de regering ten opzichte van de ambtenarij.

Tjeenk Willink: “Het interessante is dat in Nederland de checks and balances niet meer langs de lijnen van de klassieke trias politica lopen. Ze lopen nu dwars door het ambtelijk apparaat heen, tussen beleidsvorming en uitvoering. De rechter bemoeit zich meer met de wetgeving. Het probleem van de overheid is niet de organisatie van het ambtelijk apparaat of de organisatie van het parlement. Nee, het echte probleem ligt in de wijze waarop politiek en ambtenaren met elkaar omgaan en omgekeerd. Ze zijn te dicht tegen elkaar gaan liggen.”'

Met spijt constateert Tjeenk Willink zowel verambtelijking van de politici als politisering van de ambtenaren “Doordat de politiek geen leiding geeft aan het publieke en het politieke debat, verzaakt zij een aantal fundamentele taken: het signaleren van maatschappelijke problemen, het organiseren van het publieke debat en het stellen van grenzen aan de dynamiek van de overheid. Dat heeft de politiek in de jaren tachtig laten schieten. Toen was de trend dat de overheid terug moest, maar per saldo is toen niet de overheid teruggegaan, nee, de politiek is teruggetreden. De Nederlandse politiek is door de verzuiling natuurlijk altijd al bescheiden geweest in het bindend vaststellen van waarden en normen. Politiek in Nederland problematiseert niet maar pacificeert. Maar de politieke spelregels die toen gebruikt werden om de maatschappij te pacificeren, werken nu niet meer. Daarom wordt het maken van keuzes afgewenteld op ambtenaren. Het probleem daarbij is dat de marges niet duidelijk zijn: verantwoording is slecht geregeld en de controle op de resultaten gering. We moeten dus zowel de rol van de politici als die van de ambtenaren veranderen.”

De Eerste-Kamervoorzitter vreest dat als deze knoop van ambtenaren en politici niet ontward wordt, de democratie een hoge prijs moet gaan betalen. “Dan verloedert het systeem. Steeds meer mensen zeggen nu al: wat heb ik aan die overheid? Waarom zou ik gaan stemmen, of je nu door de hond of de kat gebeten wordt. En dat neemt de laatste jaren toe.”