Paul Kuypers over de onoverwinnelijke bureaucratie; "De macht, die maakt me nieuwsgierig'

In de periferie van de macht geldt Paul Kuypers (63), adviseur in overheidszaken, als een der scherpste analisten van het functioneren van de bureaucratie. Bram Peper, Herman Tjeenk Willink, Felix Rottenberg, bureau Twijnstra Gudde - als ze een bestuurlijk probleem hebben, is Kuypers hun man achter de hand. Recent nog verschafte minister Dales de financiële middelen om de publikatie te bewerkstelligen van zijn jongste boek over het fenomeen van de onzichtbare macht: "Een zaak van witte boorden'.

Waarom begrijpt Kuypers de bureaucratie beter dan degenen die er dagelijks mee werken? Hoe komt het dat politici hun ambtenaren steeds minder in de hand hebben? "Alleen met dramatische veranderingen is het systeem nog bij te stellen.'

"Zelden heb ik me zo verbaasd als tijdens mijn eerste maanden op het ministerie van Binnenlandse Zaken. Ik was ik er nog nooit geweest, ik mocht rondkijken in een wereld die ik niet kende. Mijn kamer was op de derde verdieping, in de vleugel van de minister, de staatssecretaris en de regeringscommissaris. Een deftige, plechtige ambiance.

""Op de gang kwamen soms groepjes ambtenaren voorbij. Strakke gezichten, dossiers onder de arm: op weg naar een overleg. Het was het enige dat er op de gang gebeurde. De gangen op Binnenlandse Zaken zijn héél lang.

""Iedereen zat vrijwel voortdurend in zijn kamertje, de hele dag woonden al die ambtenaren in hun eigen, geïsoleerde hok. Ze zaten er te schrijven. Er werd papier naar binnen gebracht. Er kwam papier uit. En dat was het.

""De enige die geregeld bij de anderen over de vloer kwam, was een oude, stoffige man, die met het karretje rondreed waarmee alle stukken werden rondgestuurd. Een naar binnen gekeerde figuur, die iedere dag trouw langs de deuren sjokte, samen met dat karretje van hem. Er waren in die gangen wel "koffiehoekjes' - maar daar zat nooit iemand, het was er donker, en de koffie was er vies, die kwam uit een automaat. Om te bezuinigen was besloten dat er geen koffie meer werd rond gebracht. Sommigen hadden daar wat op gevonden. Zij waren in het bezit van een geheim koffiezetapparaat. Een indrukwekkend fenomeen: volwassen mannen en vrouwen op een ministerie die clandestien een apparaat in hun kast hielden, en eerst hun deur sloten voordat ze zeiden: "Koffie, Paul?'.

""Ik dacht: Hoe kan dit? Hoe kan een moderne overheidsorganisatie, die al die ingewikkelde politieke problemen moet verwerken, in deze communicatieve leegte functioneren? De planten stierven ook steeds, omdat door de air-conditioning de ramen niet open mochten. Het was haast ontroerend om te zien hoe mensen probeerden ze toch in leven te houden. Meestal lukte het niet.''

Het verblijf van Paul Kuypers (63) op het ministerie van binnenlandse zaken zou uiteindelijk slechts een paar jaar duren. Het begon toen hij ruim tien jaar geleden een aanbod in de wind sloeg om hoogleraar te worden ""in iets met pedagogiek'' aan de Universiteit van Amsterdam. Hij koos ervoor om op Binnenlandse Zaken de regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst, H.D. Tjeenk Willink, nu voorzitter van de Eerste Kamer, te gaan assisteren. In 1986 vertrok hij weer, samen met Tjeenk Willink. De rijksdienst was niet gereorganiseerd. Het project was mislukt. Maar Kuypers had zijn verbazing over de ambtelijke cultuur inmiddels omgezet in een tomeloze interesse voor de wijze waarop de bureaucratie functioneert. Het zou nooit meer overgaan.

Hij werd specialist. Hij ging bij het bureau Twijnstra Gudde allerhande bureaucratieën met organisatorische problemen adviseren, werd praatpaal en intellectuele rechterhand van Felix Rottenberg bij De Balie, bleef de vaste counterpart van Tjeenk Willink in diens pogingen het feilen van de moderne democratie aan de kaak te stellen, en staat ook dezer dagen nog altijd diverse organisaties bij die tobben met de taaiheid van bestuurlijke veranderingen - van het gemeentebestuur van Rotterdam tot de ambtenaren die op Binnenlandse Zaken de reorganisatie van de politie vorm pogen te geven.

Tegelijk analyseerde hij de laatste jaren in geschrifte hoe het Haagse politiek-bureaucratisch complex in zijn ogen in een steeds diepere crisis terechtkwam. Hoe ambtenaren terrein wonnen op de klassieke domeinen van de politiek en politici dat machteloos aanzagen. Hoe jarenlange pogingen de bureaucratie te bevechten - en de overheid te verkleinen - konden verzanden. Hoe politici verambtelijkten, en politieke partijen in afnemende mate representanten van maatschappelijke stromingen en verbanden werden. Hoe het "primaat van de politiek' nog slechts in de theorieboekjes bleef bestaan.

Sombere observaties - door Kuypers steevast afgewisseld met bewonderende beschouwingen over de ijver, de nauwgezetheid en het plichtsbesef van de ambtenaar -, die in boeken als Aangeschoten wild (1988, samen met Geert Mak), Pretenties en partijen (1989) en het recent gepubliceerde Een zaak van witte boorden de uitvalsbasis vormen voor iedere keer nieuwe, andere, diepere analyses van het wezen van de bureaucratie. De paragraaf "samenvatting en conclusies' ontbreekt er consequent in. ""Ik ben niet iemand van conclusies'', zegt hij. ""Dat suggereert dat je alles weet. En zover komt het nu eenmaal nooit. Ik ben alleen maar nieuwsgierig, eindeloos nieuwsgierig.''

"Bijna niemand kent Rein-Jan Hoekstra. Hij is secretaris-generaal op het ministerie van Algemene Zaken, de belangrijkste ambtenaar van Lubbers, hij is CDA-lid. Zijn invloed op het overheidsbeleid is groter dan de meeste Kamerleden die in de media een verhaal houden. In de top van het management van de rijksdienst zitten veel van dit soort mensen. Ze hebben een belangrijke vinger in de pap, ze nemen beslissingen van politieke aard, met politieke repercussies - maar gaan schuil achter de formele politieke verantwoordelijkheid van een minister. En de politiek wil dat per se zo houden. Politici haten het om toe te geven dat ze steeds minder te vertellen hebben. Terwijl de ambtenaren zelf, althans degenen die bezig zijn met politieke vraagstukken, zich scherp bewust zijn dat de fundamenten van het bestel zijn afgebroken. Je merkt het als je met ze praat: ze hebben het beter door dan hun bazen.

""Politici analyseren zichzelf nu eenmaal zelden. Als ze een adviseur in de hand nemen, is het altijd om een ambtelijke organisatie door te lichten. Nooit om zichzelf te doorgronden. Merkwaardig genoeg voelen ze zich ook nauwelijks verantwoordelijk voor wat er in de ambtelijke organisatie gebeurt. Men vindt wel dat ze te groot is, te bureaucratisch, maar dat is de taal van de bittertafel, niet het resultaat van een reële kennis over hoe de bureaucratie werkt. Er is onder politici niet het idee dat het ze aangaat wat er in de bureaucratie gebeurt. Ze wéten dat ook gewoon niet. Daarom mislukken steeds alle pogingen om de overheid kleiner te maken, om de produktie van regels en wetten te verminderen.

""De analyses van begin jaren tachtig zijn nog altijd geldig. Tjeenk Willink en ik hebben ze toen allemaal opgeschreven. Dat de overheid verkokerd is, dat ministeries, provincies en gemeenten langs elkaar heen werken, dat van fouten niet wordt geleerd, dat de burger steeds minder van de bureaucratische produktie begrijpt en zijn houding calculerend is geworden: ik pik eruit wat ik kan gebruiken, en voor de rest zoeken ze het in maar uit in Den Haag, met hun formuleren en de andere onzin.

""De oplossingen leken zo eenvoudig: Een kleinere overheid. Minder regels en formulieren. De uitvoering van beleid dichter bij de burgers. Er is vrijwel niets van terechtgekomen. Nu is men begonnen aan wat de Grote Efficiency Operatie wordt genoemd. Het resultaat laat zich raden. Want de interesse van de politiek voor het functioneren van het systeem is er nog altijd niet.

""En intussen - het is eigenlijk heel mooi om te zien - gaat de politiek zelf zich steeds bureaucratischer gedragen. De traditionele scheidslijn tussen ambtenaren en bestuurders bestaat nauwelijks meer. Het vloeit in elkaar over. Niet alleen in posities - de meeste Kamerleden hebben een ambtelijke achtergrond - maar ook in stijl, in denken, in formuleren. Kamerleden zijn geen controleurs, het zijn specialisten, die qua kennis op een deelterrein voortdurend concurreren met ambtenaren van een ministerie. Een betere illustratie van de oprukkende invloed van de bureaucratie is nauwelijks te bedenken.''

"Tjeenk Willink wilde mij als zijn assistent hebben omdat ik werd geacht "de maatschappij' te kennen. Ik ging in die tijd dus helemaal niet over de bureaucratie, het was de bedoeling dat ik de bureaucratie confronteerde met de samenleving. Het bleek een vrijwel onmogelijke opgave. In Den Haag wordt voortdurend genoegen genomen met een bééld van de werkelijkheid, er hangt de sfeer: we weten niet hoe het zit, maar we gaan er maar vanuit dat het ongeveer zo is. Vervolgens worden die beelden tot feiten geconstrueerd. En als zo'n feit eenmaal gemeengoed is geworden in de bureaucratie, valt er niet meer tegen te vechten. In mijn laatste boek noem ik het voorbeeld van de APK. Uit alle onderzoek blijkt dat zo'n keuring volstrekt zinloos is, dat niemand er iets mee opschiet. Maar er is toe besloten, en dus gaan die keuringen gewoon door.

""Het komt omdat de invalshoek van Den Haag altijd is: wij bepalen hoe het zit. Ik redeneerde omgekeerd, ik ging er vanuit dat maatschappelijke organisaties de werkelijkheid beter kennen dan Den Haag, en vond dat daarop het beleid moest worden afgestemd. Tjeenk Willink wilde dat ook, maar al die specialisten in de Kamer, in het kabinet en in de bureaucratie dachten: het zal wel, het gaat goed zo, er is geen enkele reden om ons bestaan ingewikkelder te maken.

""Mijn beeld is niet alleen negatief. Je komt in de bureaucratie de meest verrassende figuren tegen. Zo'n Docters van Leeuwen bijvoorbeeld, het huidige hoofd van de BVD. Ik ben geen huisvriend van hem geworden, maar hij trekt me aan. Ik leerde hem kennen op Binnenlandse Zaken; hij was toen directeur openbare veiligheid en politie. Het is een fascinerende man: om te zien, om te horen praten. Ik moest wel eens de bijeenkomsten van de ambtelijke staf voorzitten - ik vond het überhaupt mooi om al die mensen naast elkaar te zien, maar hij was de meest bijzondere van de club. Hij vond het fantastisch om een gezelschap te ontregelen, hij intervenieerde voortdurend. In hem zit iets non-conformistisch, iets schizofreens - en die kom je dan ineens tegen, in die curieuze ambtelijke wereld.

""Door mijn achtergrond en ervaringen is het voor mij waarschijnlijk gemakkelijk het functioneren van de overheid goed te doorgronden. Voordat ik in Den Haag kwam, werkte ik 25 jaar in Brabant als directeur van een provinciaal bureau dat onderzoek deed naar sociaal-culturele ontwikkelingen en daarover adviezen uitbracht. Ik leerde er werken met de KVP-cultuur, al was ik zelf PSP'er: zo bleef ik een buitenstaander. Ik ging begrijpen hoe die KVP-bestuurders dachten, zag hoe ze hun zaakjes onderling regelden, hoe ze hun netwerken organiseerden - en later merkte ik dat het er in Den Haag, althans onder politici, ongeveer hetzelfde aan toegaat. Ambtenaren zijn niet zo, die zijn veel minder gespleten. Dat zijn meer calvinisten.

""Ik vind dat intellectuelen over zoiets als de bureaucratie na moeten denken. Het is treurig om te zien hoe het systeem verloedert. En hoe de politiek daar blind voor is, en alleen maar bezig de eigen brandjes te blussen.

""Dat moet óók: Felix Rottenberg, met wie ik bij De Balie heb gewerkt, doet momenteel niet anders. Maar hij zegt tegelijk tegen mij: ik moet nu al die vreselijke dingen doen, alleen, als ik op termijn geen intellectuele kwaliteit organiseer die nadenkt over de functie van de staat, van de partij, het democratisch socialisme, dan kan ik het vergeten. Hij realiséért zich tenminste dat er een andere politieke cultuur moet komen.

""Maar zo'n PvdA, ik word er werkelijk niet opgewonden van. Ik ben geen lid, ik ben nergens nog lid van. Dat heeft toch geen énkele zin? Wat ik zeg heeft ook niets met partijpolitiek te maken. Die interesseert me niet. De macht - die maakt me nieuwsgierig. Ik blijf altijd wroeten. Ik neem geen genoegen met zomaar een een schets van de werkelijkheid. Ik wil die schets altijd ontwrichten. Mensen kunnen daar niet tegen. Want zo kom je in chaos terecht.''

"Veel mensen waren verbaasd toen ik na mijn tijd op Binnenlandse Zaken bij Twijnstra Gudde ging werken. Dat ik ook een paar dagen per week bij De Balie terechtkwam, dat konden ze volgen. Maar Twijnstra Gudde?

""Ik was een asset voor het bureau. Mooi voor in de folder: kijk, die werkt óók bij ons. Maar ik vond het gewoon interessant werk. Want ik zat nog steeds met die bureaucratie in mijn hoofd.

""Ik ben er niet optimistischer geworden. Bij zo'n bureau zie je hoe groot de onmacht van bureaucratie is om veranderingen door te voeren. Vaak worden hele afdelingen gereorganiseerd om één persoon weg te krijgen. En dat kost dan ontzettend veel geld.

""Ik spreek niet van manipulatie, van trucs, maar het is zo dat die bureaus veel worden ingezet om een oplossing te leveren die de leiding van de organisatie op voorhand laat blijken. Dat is de gewoonte in ambtelijke kringen. Het probleem is al bekend, maar men voelt zich op zo'n departement onvoldoende gelegitimeerd om met de vuist op tafel te slaan. Dan zegt een directeur-generaal: ik heb een extern bureau nodig opdat mijn plan kan worden uitgevoerd. En zo'n bureau doet daar willens en wetens aan mee.

""Je maakt er dus vuile handen. Ik vind dat geen probleem, als het doel legitiem is. Maar ik heb er wel moeite mee dat een heleboel mensen in die sector zeggen dat ze géén vuile handen maken. Ik doe het werk nu niet meer, het trekt me niet langer.

""Ik heb uit die periode opgestoken dat de overheid geen learning system is. Er wordt niet geleerd van eerdere ervaringen. De Duitse socioloog Lumann noemt dat de neiging tot complexiteitsreductie: om te overleven heeft een systeem het nodig om zoveel mogelijk complicerende factoren buiten het gezichtsveld te plaatsen. Dat zie je bij de overheid voortdurend gebeuren. De overheid krijgt, vergeleken met andere organisaties, te maken met een geweldige hoeveelheid feiten, vragen en problemen. Het is te veel. Ze kan het niet aan. En dus kan een individuele ambtenaar uiteindelijk niet anders doen dan zeggen: Ik ga er maar vanuit dat het goed is om de auto's te keuren, en die man heeft dan toevallig gezag, dus iedereen gelooft hem, terwijl niemand in zijn omgeving kan beoordelen of hij ook gelijk heeft.''

"De nieuwste ontwikkeling is dat ambtelijke apparaten zich als "markt-partij' opwerpen. Ze moeten functioneren als een bedrijf, ze hebben "managementteams', "concernstrategieën', zodat de "efficiency' wordt vergroot. Het is paradoxaal, volkomen verkeerd, een rampzalige ontwikkeling. Het marktmechanisme zorgt ervoor dat de vraag wordt opgeroepen of in stand blijft. Dat hóórt helemaal niet bij een ambtelijke organisatie, dat is precies wat de ambtenarij moet afleren. De bureaucratie moet geen vraag creëren, maar uitsluitend op de ontwikkelingen in de maatschappij anticiperen.

""Op deze manier wordt de bureaucratie nog sterker en verliest de politiek weer extra terrein. Er zijn gelukkig mensen in de ambtenarij die het door hebben. Maar ze bepalen niet de trend. En het kwaad heeft zich al wijd verbreid. De laatste tijd lees je het ene na het andere krantebericht over burgemeesters en wethouders die na een conflict moeten vertrekken. Het is niet zelden een consequentie van het markt-denken. Want ook alle gemeenten hebben tegenwoordig een "concern-model', de directeuren van diensten zijn samen met de gemeentesecrecretaris een "management-team'. Het levert hele sterke ambtelijke organisaties op, die met steeds meer dédain op de politici neerkijken, en zelf in toenemende mate politiek bedrijven.

""Dat gaat gewoon door. Politici moeten nu ook al leren managen. Dat kan natuurlijk helemaal niet, want politici zijn geen ondernemers. Maar aan de andere kant hebben ze geen alternatief, want ze moeten tegen die ambtenaren op kunnen. Er zijn zelfs bureaus - dat van oud-Vara-medewerker Tom Pauka bij voorbeeld - die wethouders cursussen geven om ze dit soort ontwikkelingen bij te brengen. Het is de omgekeerde wereld: de politicus die op cursus moet om zijn ambtenaren te kunnen bijbenen.''

"Ik weet het ook niet zeker, maar ik geloof dat je alleen met dramatische veranderingen het systeem nog kunt bijstellen. We kunnen niet meer terug naar het traditionele Weberiaanse model: de politiek zet het beleid uit, de bureaucratie voert uit. Dat is niet meer te doen, daarvoor is het te laat.

""Ambtenaren die beleid maken zouden publiek ter verantwoording geroepen moeten worden, zoals dat nu met ministers gebeurt. Je moet de ministeriële verantwoordelijkheid aanvullen. Politici die daarop reageren met te zeggen: dan is het eind zoek, die hebben volkomen gelijk. Maar het eind is al zoek.

""Mijn idee is dat ambtenaren veel grotere mandaten moeten krijgen; meer formele macht. En leg dat openbaar vast: de secretaris-generaal heeft de volgende beleidsmatige bevoegdheden. Het schept helderheid, het doet recht aan de huidige werkelijkheid, en het is controleerbaar.

""En daarnaast is het van het grootste belang dat het parlement een permanente politieke controle invoert op de regie van de bureaucratie. Desnoods via de stijlfiguur van de parlementaire enquête. Er is een bestuurlijk probleem, de oplossing blijft steeds uit, dat zoekt het parlement uit - eventueel samen met de Rekenkamer, de Ombudsman, de Raad van State. Dan zou er eindelijk ook eens wat stelselmatiger kennis doordringen over hoe de bureaucratie functioneert. Dan krijg je vanzelf een ander type parlementariërs: vorsers, mensen die kritisch zijn over de omgeving waarin ze leven.

""Tot nu toe hebben die enquêtes zich steeds afgespeeld in een scandaleuze context. Logisch. Een topje van de ijsberg komt boven, er blijkt uit hoe gecompliceerd het landsbestuur is, hoe de bureaucratie echt werkt, en in reactie daarop kiest men voor de meest eenvoudige oplossing: de minister of de staatssecretaris heeft het gedaan, die moet weg. Het is onvermogen. Men kan het probleem niet aan, en dus wordt het gereduceerd tot het functioneren van één man of vrouw. Maar het probleem van de illegale visvangst bleek niet opgelost met het vertrek van Braks.

""Als zo'n enquête eenmaal een normaal instrument zou zijn, dan functioneert het niet meer als een tribunaal. Dan is de werkwijze van de Kamer afgestemd op haar taak, de politieke controle. Want door het ontbreken daarvan blijft de macht van de bureaucratie ongebroken.''