"Maastricht' wel strijdig met grondwet

In deze krant van 15 juni reageerde J.G. Brouwer op de weergave van mijn artikel in het Nederlands Juristenblad (NJB), waarin ik betoogde dat op een tweetal punten het Verdrag van Maastricht in strijd is met de Grondwet. Mijn argumentatie is dat het afstaan van zeggenschap aan de Europese Gemeenschap over het visumbeleid en over het monetaire beleid zich niet verdraagt met de Nederlandse Grondwet, omdat daarin op beide punten wordt voorgeschreven dat de Nederlandse wetgever deze kwesties moet regelen. Althans dat in een Nederlandse wet de basis moet worden gelegd voor regelingen en besluiten op deze punten. Overdracht aan de Gemeenschap betekent dat de Nederlandse wetgever niet meer aan de basis staat van besluiten over deze kwesties, maar "uitvoerder' wordt van in Brussel genomen besluiten.

Overigens is het juridisch geen ramp als een voorgesteld verdrag in strijd is met de Nederlandse Grondwet. Want, volgens diezelfde Grondwet mag dan goedkeuring toch geschieden, zij het bij tweederde meerderheid van de Staten-Generaal.

Waarom Brouwer meent dat er geen strijd is, is niet geheel duidelijk. Mijn betoog dat er strijd is met art. 2 lid 2 Grondwet (De wet regelt de toelating en de uitzetting van vreemdelingen) en met art. 106 (De wet regelt het geldstelsel) wordt door hem aangevallen door te wijzen op een aantal andere, hier niet relevante grondwetsartikelen, waarin ook de zinsnede “De wet regelt . . .” voorkomt. En, zo zegt hij dan, daarbij is toch ook internationale rechtsvorming geaccepteerd.

Hij ziet daarbij een aantal zaken over het hoofd. In de eerste plaats doet zich bij de visumpolitiek en het monetaire beleid de situatie voor dat voorzien wordt in een toekomstige communautaire besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid. Dat wil zeggen: de situatie verschilt fundamenteel van kwesties die bij gewoon verdrag worden geregeld zonder dat sprake is van een overdracht van bevoegdheden aan een supranationale organisatie met eigen bevoegdheden, die tegen de wil van een tot de minderheid behorende lidstaat kunnen worden uitgeoefend.

In de tweede plaats leidt het betoog van Brouwer ertoe dat de talloze artikelen in de Nederlandse Grondwet waarin de wetgever (Regering en Staten-Generaal) iets wordt opgedragen, van betekenis worden ontdaan. Zonder al te zeer te letterknechten: er staat dat de wetgever aan de basis van regelingen moet staan. Toegegeven zij, dat als daarmee evident bedoeld zou zijn slechts de bevoegdheden af te bakenen ten opzichte van de lagere overheden, gepleit zou kunnen worden voor een interpretatie die zich niet verzet tegen een internationale overdracht van bevoegdheden. Maar daarvan is geen sprake. Integendeel, en daarmee kom ik op mijn derde punt.

Artikel 106 is in 1983 in de Grondwet opgenomen bij amendement Wöltgens c.s., waarbij expliciet werd beoogd de gang naar een Europese Monetaire Unie te bemoeilijken. Met andere woorden, de grondwetgever van 1983 had wel degelijk mede het oog op die internationale kant.

Met de redeneerwijze van Brouwer wordt de Grondwet van een deel van haar betekenis ontdaan - en dat is een in beginsel weinig fraaie interpretatiemethode - en wordt tevens aan de rol van de wetgever geknabbeld. Immers, daaraan, en aan de functie van wetgeving, wordt afbreuk gedaan door een uitleg die inhoudt dat in die gevallen dat er in de Grondwet melding wordt gemaakt van een wetgevende taak, deze clausule van haar inhoud wordt ontdaan.

Ten slotte wijst Brouwer nog op het systeem in de Duitse Bondsrepubliek dat bij wet verdragen in de Duitse rechtsorde worden geïncorporeerd, dat wil zeggen dat een verdrag wordt omgezet in een nationale wet. Dat Duitse stelsel kan, in de Nederlandse discussie over de grondwettigheid van de akkoorden van Maastricht geen rol spelen. Wij hebben in Nederland tenslotte een ander stelsel. En de vraag van Brouwer, als wij het Duitse stelsel hadden gehad. Tsja, als . . . Grondwetsinterpretatie is niet een kwestie van de irrealis.

Reëler in de Nederlandse grondwetsdiscussie zou wel geweest zijn als Brouwer had opgemerkt dat de verdragen van Maastricht toch bij wet in Nederland moeten worden goedgekeurd. Uiteindelijk is het systeem dan rond en lijkt alles terug te voeren op de wet. Daarop hoort mijns inziens de reactie dat het genoegen nemen als wettelijke basis met de goedkeuringswet ook de Grondwet geen recht doet. Die goedkeuringswet beoogt tenslotte niet het geldstelsel en dergelijke te regelen. Met die wet wordt slechts beoogd de Nederlandse regering bevoegd te maken de Akkoorden van Maastricht te ratificeren.

Een laatste probleem is de vraag wie nu beslist of de Akoorden van Maastricht in strijd zijn met de Grondwet of niet; en of er met andere woorden een tweederde meerderheid nodig is om ze goed te keuren? Dat is, het klinkt paradoxaal, de gewone meerderheid van de Staten-Generaal. En als nu deze Akkoorden bij gewone meerderheid worden goedgekeurd terwijl zij wegens strijd met de Grondwet met tweederde meerderheid hadden moeten worden goedgekeurd? Dan, als zij mede na ratificatie door Nederland in werking zijn getreden, binden zij Nederland en de Nederlandse staatsorganen. Ook een rechter kan daar niets aan doen, want zo bepaalt de Nederlandse Grondwet eveneens: de rechter treedt niet in de grondwettigheid van verdragen.