Ervaring met vredesleger VN stemt niet optimistisch; Coördinatie van de actie tegen Irak was al moeilijk genoeg

GENÈVE, 20 JUNI. Zal de nieuwe VN, de papieren tijger van weleer, zijn tanden laten zien? Komt het ooit tot een structurele aanpak van geweld tussen lidstaten in plaats van het vertrouwde, op ad-hoc basis blussen van uitslaande branden?

Gisteren heeft de secretaris-generaal op gezag van de Veiligheidsraad een voorstel ingediend voor een snelle interventiemacht, zwaarbewapend en bedoeld om potentiële agressor af te schrikken. De mogelijkheid vrede af te dwingen (peace-enforcing) naast traditionele vredeshandhaving (peacekeeping) komt met dit plan een stap dichterbij. De vraag is nu hoe de permanente leden van de Veiligheidsraad deze aanzet tot vernieuwd mandaat voor de VN interpreteren. Het recente verleden stemt niet optimistisch, ondanks ogenschijnlijk eendrachtig optreden tegen Saddam Hussein, recente vredesoperaties in Cambodja, in het vroegere Joegoslavië en binnenkort mogelijk in Nagorny-Karabach.

Preventieve diplomatie bij ontluikende conflicten, gekoppeld aan nauwe samenwerking met regionale organisaties bij de uitvoering van vredestaken - aldus schetste secretaris-generaal Boutros Boutros Ghali bij zijn ambtsaanvaarding zijn prioriteiten. Kort daarop verbaasde hij vriend en vijand met zijn weigering een VN-gezant als waarnemer af te vaardigen naar Moskou voor de vredesbesprekingen over het Midden-Oosten. “De rol van waarnemer zonder zeggenschap is de VN onwaardig”, verklaarde hij zijn opzienbarende beslissing die getuigde van nieuw elan.

Een Algemene Vergadering vol ambitieuze voornemens ging aan dit nieuwe zelfvertrouwen van de organisatie vooraf. VN-lidstaten bewezen volop lippendienst aan de eervolle doelstellingen van het VN-Handvest. Nederland riep een nog ongekozen nieuwe secretaris-generaal op tot grotere daadkracht. Minister Van den Broek wees in zijn rede voor de VN op artikel 99 in het Handvest dat de "S-G' alle ruimte biedt tot preventieve diplomatie. Letterlijk staat er: “De secretaris-generaal kan de Veiligheidsraad in kennis stellen van elke kwestie die naar zijn mening de handhaving kan bedreigen van de internationale vrede en veiligheid”.

Dat is een weids begrip. Sommige Westerse lidstaten schrijven elke kwestie in een niet-Westers land een internationale dimensie toe. Andere staten argumenteren juist dat in de meeste gevallen van intern conflict die internationale dimensie volstrekt ontbreekt. Zij brengen artikel 2, paragraaf 7 in stelling, van oudsher de meest geciteerde alinea van het VN-Handvest. Daarin komt het geheiligde beginsel van inmenging in interne aangelegenheden aan de orde, met als enige uitzondering de toepassing van dwangmaatregelen zoals genoemd in hoofdstuk 7. Tijdens het conflict in de Golf ontleende de Veiligheidsraad de meeste resoluties voor VN-actie tegen Irak aan dit hoofdstuk, en vooral op de artikelen 41 en 42 inzake niet-militaire dwangmaatregelen. Bij falen daarvan is militaire interventie “ter land, ter zee of in de lucht” geoorloofd teneinde vrede en veiligheid te herstellen. Toepassing van artikel 47 van datzelfde hoofdstuk dat de coördinatie van militaire actie in VN-verband vastlegt werd echter stelselmatig omzeild. De voormalige Sovjet-Unie was voorstander van een door de VN gecoördineerde militaire interventie, net als de Volksrepubliek China, een ander permanent lid, maar de alliantie van 38 staten tegen Irak wilde daar niet van weten. Een VN-macht-ter-zee, zoals voorzien in het VN-Handvest, onder centraal commando, het zogenaamde Militaire Stafcomité (MSC), bestaande uit de militaire stafchefs van de vijf permanente leden, is er nooit gekomen. Ook niet ten tijde van de Koreaanse oorlog.

In de Golfoorlog verkozen de geallieerden een optimale manoeuvreerruimte met eigen geweldsinstructies. Coördinatie van de inzet van 38 VN-lidstaten tegen Irak was al moeilijk genoeg zonder de onvermijdelijke verdeeldheid in geval het MSC het commando zou hebben gevoerd. Bovendien staat geen van de permanente leden gemakkelijk het opperbevel af over eigen troepen, ook Frankrijk niet dat in beginsel een strikte uitleg van het VN-Handvest zegt na te streven. Interessant in deze is de verwijzing van Boutros Ghali naar een voorstel van president Mitterrand om duizend militairen binnen 48 uur op afroep beschikbaar te stellen aan de VN voor de snelle interventiemacht.

Boutros Ghali haalt voortdurend hoofdstuk 7 aan in zijn voorstel de vredesoperaties van de VN tanden te geven. Hij ziet zichzelf als opperbevelhebber van een zwaarbewapende interventiemacht, die alleen optreedt indien de Veiligheidsraad daartoe opdraagt. Het MSC, een orgaan dat de afgelopen 45 jaar een sluimerend bestaan heeft geleid, staat daarbij centraal. Tot dusver hebben de VN-lidstaten alleen zijdelings naar het MSC verwezen. Dat gebeurde voor het laatst in VN-resolutie 665. Daarin werd gewapende actie tegen Irak gesanctioneerd, “met gebruikmaking van de toepasselijke mechanismen van het MSC” voor de coördinatie. Van die coördinatie is het nooit gekomen. Net als voorheen kwamen vertegenwoordigers van de militaire stafchefs van de permanente leden van de Veiligheidsraad formeel elke twee weken bijeen. Hun vergadering, een rituele dans, heeft doorgaans niet meer om het lijf dan het opstellen van de presentielijst en het goedkeuren van de notulen van de vorige vergadering. Die notulen behelzen steevast alleen de goedkeuring van de notulen van de vergadering dáárvoor. De doorsnee MSC-vergadering duurt niet langer dan tien minuten.

Hoe moeilijk het is in de Veiligheidsraad overeenstemming te krijgen over militaire VN-actie bleek pasgeleden nog bij de stemming over een resolutie die militaire bescherming moest garanderen voor voedseltransporten in Somalië. De Veiligheidsraad verwierp het plan van Boutros Ghali om 500 man te sturen. De leden bezweken voor de argumentatie van China die traditiegetrouw wees op de gevaarlijke precedentwerking van militaire interventie bij een intern conflict, tegen de wil van de regering van een soevereine VN-lidstaat.