Politisering van Eerste Kamer is te voorkomen; Een Constitutioneel Hof zal de taak van de Eerste Kamer duidelijker maken; Nu kan het optreden van de Eerste Kamer een kabinetscrisis veroorzaken

Buiten de Eerste Kamer werden en worden heel wat beschouwingen gehouden over de plaats en rol van die Kamer in ons staatsbestel.

Tot nu toe werd in de Eerste Kamer alleen met het kabinet hierover van gedachten gewisseld. Morgen is het zover, dan zullen bij de begrotingsbehandeling van de Eerste Kamer de fracties met elkaar spreken over het functioneren van die Kamer. Dat wordt hoog tijd, want in de positie van de Eerste Kamer is de laatste jaren veel veranderd, onder meer door de grondwetwijziging van 1983 en de betekenis ervan voor de verkiezing van Eerste-Kamerleden èn door de rol van de Tweede Kamer.

Regeerakkoorden en politieke verkokering hebben hun negatieve invloed op het regeringsbeleid en op de kwaliteit van wetgeving. Morgen zal vooral worden gesproken over de oorzaken van de toegenomen politisering van de Eerste Kamer en de gevaren daarvan.

De regeerakkoorden spelen in de Tweede Kamer een steeds grotere rol. Niet alleen worden de hoofdlijnen of de richting van het regeringsbeleid voor een komende kabinetsperiode vastgelegd - dat zou goed te verdedigen zijn - maar zelfs de inhoud van wetsvoorstellen wordt bij voorbaat vastgelegd. De dwaasheid van dergelijke akkoorden is vooral de laatste tijd gebleken. Na het laatst afgesloten regeerakkoord is er veel veranderd in de wereld, bijvoorbeeld in Oost-Europa. Een beroep op een niet te veranderen regeerakkoord in een dergelijk dramatisch veranderde wereldsituatie onthult een wantrouwen tussen coalitiepartners en is een demonstratie van politieke onmacht. Wanneer daarenboven de inhoud van wetsvoorstellen in het regeerakkoord zelfs in details wordt vastgelegd, is dat een aanfluiting voor de parlementaire democratie. Het kan toch niet zo zijn dat onderhandelaars in het proces van kabinetsformatie alle details ervan kunnen overzien?

Dergelijke akkoorden frustreren een levendige en verantwoorde parlementaire behandeling. Die frustraties worden in de Tweede Kamer nogal eens verbloemd door amendementen van regeringsfracties in de Tweede Kamer, die of weinig te betekenen hebben of waarvan de betekenis niet voldoende kan worden overzien. Een wetsvoorstel kan zodoende worden stuk geamendeerd en tegelijkertijd wordt voorbijgegaan aan belangrijke problemen in de maatschappij, zoals is gebleken bij de behandeling in de Eerste Kamer van het plan-Simons en van de basisvorming.

Overigens ontstonden de moeilijkheden over het plan-Simons en de basisvorming vooral omdat het kabinet met de voorbereiding van uitvoeringsmaatregelen was begonnen alvorens de Eerste Kamer zich definitief over de wetsvoorstellen had uitgesproken. Die al te grote haast werd het kabinet noodlottig, want het waren vooral de reacties uit de maatschappij op de voorbereidende maatregelen die de Eerste Kamer bereikten en die tot actie hebben aangezet. Door een staatsrechtelijke onjuiste handelwijze van het kabinet zijn de problemen in de Eerste Kamer opgeroepen en versterkt.

Alhoewel de Eerste Kamer niet het politieke primaat heeft - het totstandkomen van een kabinet en de grondwettelijke lijn van het wetgevingsproces laten daarover geen misverstand bestaan (recht van amendement en recht van initiatief zijn voorbehouden aan de Tweede Kamer) - is de praktijk van de regeerakkoorden en het daardoor kortwieken van de discussie in de Tweede Kamer de oorzaak van meer politieke aandacht van de Eerste Kamer.

Dat is ook grondwettelijk gezien te accepteren. Niet alle partijen in de Eerste Kamer reageren op gelijke wijze op de veranderende situatie. Zo bleek bij de behandeling van de basisvorming een groot verschil in benadering tussen de regeringsfracties. Het CDA stelde zich veeleisend op om alsnog politieke winst te behalen, de PvdA keerde zich stampvoetend daarvan af. Er hoeft in zulke spannende situaties maar iets onverwachts of onberekenbaars te gebeuren en de vlam slaat in de pan. Een afwijzing van een door het kabinet gewild wetsvoorstel behoort dan niet langer tot de onmogelijkheden.

De PvdA waarschuwde zelfs als oppositiepartij tegen politisering van de Eerste Kamer, alhoewel het CDA in 1987 even vreesde dat de oppositie in de Eerste Kamer een andere meerderheid zou zijn dan in de Tweede Kamer en verwachtte dat de PvdA daaruit politieke munt zou slaan. Wonderlijk genoeg was het het CDA als regeringspartij dat een politisering van de Eerste Kamer de laatste tijd heeft bevorderd. Zou het CDA dat ook accepteren van de kleinste coalitiepartner, bijvoorbeeld - even aangenomen dat de onderhavige wetsvoorstellen de Tweede Kamer zouden halen - indien de PvdA in de Eerste Kamer zou gaan dwarsliggen bij de behandeling van de WAO-voorstellen? In elk geval is de kans groot dat ook de PvdA dan haar tot nu toe gevoerde consistentie wel eens zou kunnen verlaten. De politisering van de Eerste Kamer zou een voldongen feit zijn geworden. We hebben blijkbaar te maken met een structureel probleem, tenzij in de toekomst ook regeringsfracties in de Eerste Kamer zich zouden binden aan gedetailleerde en statische regeerakkoorden, hetgeen een ramp zou zijn. Voor de voortgaande politisering moeten andere wegen worden gezocht, zoals het terugzendrecht, een nader advies van de Raad van State en de mogelijkheid van een Constitutioneel Hof.

Het terugzendrecht is sinds de aanbevelingen van de commissie-Deetman weer aan de orde. Als de Eerste Kamer grote problemen met een wetsvoorstel heeft, zou deze het met de bezwaren naar de Tweede Kamer moeten kunnen terugzenden. Voor het merendeel zijn de reacties uit de Eerste Kamer op die suggestie niet positief. Omgekeerd bleek de voorzitter van de Tweede Kamer niet erg ingenomen met de suggestie van de Eerste-Kamervoorzitter tot een dialoog tussen beide Kamers. Overigens speelde de commissie-Deetman nog met de gedachte de Eerste Kamer een alternatieve mogelijkheid van terugzending te geven, de voorzitter van de Tweede Kamer heeft inmiddels in een interview gesuggereerd dat het vetorecht via het terugzendrecht de Eerste Kamer dient te worden afgenomen.

In die veranderde opstelling zullen afgedwongen novelles of wetswijzigingen door de Eerste Kamer een belangrijke rol hebben gespeeld, want die worden in de Tweede Kamer allesbehalve positief ontvangen. Het terugzendrecht zal de spanningen tussen de beide Kamers dan ook eerder doen toe- dan afnemen. Bovendien impliceert het terugzendrecht niet een voorwaartse, maar een terugwaartse beweging in het parlementaire wetgevingsproces. Het is nog maar de vraag of terugzendrecht het wetgevingsproces sneller zal laten verlopen. Maar het ergste zou zijn dat de door het regeerakkoord gebonden politieke wil van de Tweede Kamer in dat geval dan ook de politieke wet voor de Eerste Kamer wordt. Van de eigenlijke taak van de Eerste Kamer, namelijk aandacht schenken aan de overeenstemming tussen de wetsvoorstellen en de Grondwet, algemene rechtsbeginselen, internationale verdragen, doelmatigheid en uitvoerbaarheid zou dan helemaal niets meer terechtkomen. En juist deze uitgangspunten rechtvaardigen dat de Eerste Kamer in wijze zelfbeheersing gebruik maakt van haar veto-recht om wetsvoorstellen te verwerpen. Wanneer aan die voorwaarde is voldaan, zou het kabinet dat oordeel van de Kamer dienen te accepteren. Het mag toch verwacht worden dat een kabinet ook inziet dat er niet met rechtsbescherming en fundamentele vrijheden van burgers mag worden gespot?

Deze ideale situatie doet zich zelden voor. Bij grensgevallen zijn er andere alternatieven om de spanningen tussen Eerste Kamer en Tweede Kamer èn tussen Eerste Kamer en kabinet te doen afnemen. Indien een wetsvoorstel in de Tweede Kamer sterk is geamendeerd en de doelmatigheid van de uitvoering van amendementen niet duidelijk is, zou de Eerste Kamer alvorens tot een definitieve afronding van wetsvoorstellen te komen, bij een gekwalificeerde meerderheid nader advies aan de Raad van State moeten kunnen vragen. Immers het oorspronkelijk advies van de Raad van State kan bij sterk geamendeerde wetsvoorstellen veel van zijn betekenis hebben verloren. Dat definitieve advies kan zowel voor de Eerste Kamer als voor het kabinet bij de uiteindelijke afweging van het wetsvoorstel van grote betekenis zijn. Wil deze suggestie kans van slagen hebben, dan zal daarvoor wel een wijziging van de wet op de Raad van State nodig zijn. De nieuwe Grondwet van 1983 laat (in art. 73 lid 1) ruimte voor een dergelijk nader advies.

Ook de totstandkoming van een Constitutioneel Hof dat aangenomen wetsvoorstellen door het parlement toetst aan de Grondwet, en in het bijzonder aan de klassieke grondrechten, zal enerzijds preventief bijdragen aan een betere kwaliteit van wetgeving, en anderzijds bij mogelijke spanning tussen Eerste Kamer en kabinet een politieke crisis kunnen voorkomen. Indien een Constitutioneel Hof reeds eerder zou hebben gefunctioneerd, zou de Eerste Kamer bij de behandeling van de Harmonisatiewet zonder problemen hebben kunnen tegenstemmen en had het kabinet niet achter de schermen met een crisis hoeven te dreigen. Uiteindelijk bleken via een toch afgedwongen rechterlijke uitspraak zowel Eerste Kamer als het kabinet gezichtsverlies te hebben geleden. Overigens had de Eerste Kamer juist in het geval van de Harmonisatiewet onverkort van haar vetorecht gebruik dienen te maken. Dat zou geen doorgeschoten politisering van die Kamer zijn geweest, maar een duidelijke onderstreping en van haar vetorecht. Een Constitutioneel Hof zal de taak van de Eerste Kamer niet principieel wijzigen, maar haar wel duidelijker maken.

Een Nader Advies van de Raad van State en de totstandkoming van een Constitutioneel Hof zou de politieke rol van de Eerste Kamer tot de juiste proporties kunnen terugbrengen. Terwijl het vetorecht van de Eerste Kamer ernstiger zal worden genomen. Onder de huidige omstandigheden is het niet uitgesloten dat door het optreden van de Eerste Kamer een kabinetscrisis ontstaat, waarvoor geen duidelijke staatsrechtelijke oplossing is. De Eerste Kamer ontbinden op voorstel van één van de regeringsfracties om op zo'n wijze van een lastig Kamerlid als bijvoorbeeld Kaland af te zijn, overschat niet alleen zijn rol, maar onderschat ook de CDA-fractie als geheel. Van een effectieve oplossing van politieke problemen kan bij ontbinding van de Eerste Kamer zelfs geen sprake zijn, als de oppositiefracties de meerderheid in deze Kamer hebben.

De suggesties van de vice-voorzitter van het CDA om de Eerste Kamer een meer controlerende taak te geven, zijn zo verstrekkend, dat realisering daarvan vele jaren zou vergen. Deze suggesties zijn nu niet opportuun, evenmin als de gedachte om de Eerste Kamer op te heffen. De suggestie van Kaland om bij een mogelijke verwerping van een wetsvoorstel door de Eerste Kamer de eindbeslissing te laten vallen in een Verenigde Vergadering van beide Kamers, onderstreept wel de veranderde situatie en taxatie van het werk van de Eerste Kamer, maar zou bij uitvoering de problemen alleen maar groter maken.

De Eerste Kamer moet afblijven van de moeilijk tot stand gekomen politieke compromissen in de Tweede Kamer. De Eerste Kamer dient zich te concentreren op de geaccepteerde voorwaarden voor de hantering van haar veto-recht. Voor zover daarmee het politieke compromis dat in de Tweede Kamer gesloten is op losse schroeven komt te staan, is dat te accepteren. Minder willen is niet goed, - denk aan de acceptatie van de alom bestreden Harmonisatiewet die door de regeringsfracties werd gesteund -, meer willen betekent het werk in de Tweede Kamer overdoen en leidt tot een ongelukkige politisering van de Eerste Kamer.

Foto: De Eerste Kamer debatteert over het plan-Simons. (Foto NRC Handelsblad/ Vincent Mentzel).