EEN POLITIEKE UFO; Waarom Europa gevaar loopt

L'Europe en danger door Laurent Cohen-Tanugi 250 blz., Fayard 1992, f 42,15 ISBN 2 213 02905 9

Halverwege de jaren tachtig werd het magische getal "1992' uitgevonden, waarmee het pessimisme en de verstarring van de Europese Gemeenschap werd omgezet in een ongekende vitaliteit. Maar nu de gemeenschappelijke markt waar het allemaal om te doen was over enkele maanden tot stand moet zijn gebracht - op 31 december - dreigt 1992 voor de Europese eenwording paradoxaal genoeg een jaar vol gevaren te worden.

Dit schreef de Franse jurist Laurent Cohen-Tanugi in zijn dit voorjaar verschenen boek l'Europe en danger (Europa in gevaar) - hij schreef het ná de ondertekening van het Verdrag van Maastricht voor een Europese Unie, maar vóór de afwijzing van dat verdrag door een meerderheid van de Denen.

Tegen de achtergrond van de crisis-achtige sfeer waarin de Europese Gemeenschap na de uitslag van het Deense referendum is beland, is het verleidelijk het boek te bestempelen als "profetisch'. Maar de suggestie van giswerk en toekomstvoorspellerij zou onrecht doen aan dit door en door rationele essay, deze uiterst kritische en scherpzinnige analyse van de mogelijkheden en vooral de risico's die de Gemeenschap wachten in het post-communistische tijdperk.

Het Deense Nee en de verwarring die daaruit is voortgekomen passen helemaal in het beeld dat Cohen-Tanugi schetst van een Europese Gemeenschap die ten diepste onzeker is over haar uiteindelijke doelstellingen. Maar l'Europe en danger behandelt veel omvattender en ernstiger problemen dan alleen de mogelijkheid dat het Verdrag van Maastricht wordt verworpen. De politieke leiders hebben de afgelopen jaren verzuimd om de burgers antwoorden te geven op allerlei wezenlijke vragen over de toekomst van de Gemeenschap. Ze hebben de Europeanen in het ongewisse gelaten over zulke existentiële kwesties als: Waarom is de Europese politieke eenwording nu eigenlijk zo belangrijk? Tot hoe ver moet de integratie worden voortgezet? En op welke manier moet dat gebeuren? Is de integratie een doel op zich zelf, of is het een middel tot iets anders? Hoe wordt de macht verdeeld tussen Brussel en de lidstaten? Wat betekent de ondergang van het communisme in Centraal- en Oost-Europa voor de EG? En, last but not least, is het democratisch gehalte van de Gemeenschap niet voor verbetering vatbaar?

STEUN AFGEKALFD

Als over die kwesties niet snel duidelijkheid wordt geschapen, is de these van l'Europe en danger, raakt het hele bouwwerk van de EG aan het wankelen. Het onheilspellende motto van het boek is een citaat van Raymond Aron uit 1952: ""Federaties zijn in de geschiedenis gesmeed onder dwang van overwinnaars, of ze zijn geboren uit de instemming van volkeren. Die instemming moet op de proef worden gesteld. Structuren zijn nooit voldoende geweest om sentimenten los te maken; ze kunnen ze stimuleren, maar wanneer ze er te veel op vooruit lopen riskeren ze de mislukking van de hele onderneming teweeg te brengen.' Aron had het over de EEG van de Zes, maar nu zijn die woorden nauwelijks meer te lezen zonder te denken aan de onwillige Denen, aan de sceptische Engelsen, de aarzelende Ieren, de terughoudende Duitsers van het verenigde Duitsland en misschien ook wel aan de Fransen en de Nederlanders. De Europese integratie is voor al te veel Europeanen iets geworden waar je niet zo zeer voor of tegen bent, maar een mechanisme dat zichzelf op onverklaarbare wijze in beweging houdt. Europa is een soort politieke ufo geworden, un objet politique non identifié.

Het proces van eenwording dat eind 1992 moest leiden tot de gemeenschappelijke markt, werd in 1989 bruusk doorkruist door de grote geo-politieke veranderingen op het continent. De val van de Berlijnse Muur stortte de Gemeenschap in een korte periode van hevige twijfel, stelt Cohen-Tanugi. De EG werd heen en weer geslingerd tussen de vrees haar raison d'être te hebben verloren en de hoop dat nu eindelijk het doel waarvan haar oprichters gedroomd hadden, een politieke unie, binnen bereik was.

Maar zodra was besloten dat verdere integratie van de Twaalf nu meer dan ooit nodig was, maakten de twijfels plaats voor harde onderhandelingen over de politieke en monetaire unie, onderhandelingen die uitmondden in het Verdrag van Maastricht. Terwijl de betrokken regeringen zich uitsloofden om overeenstemming te bereiken over de contouren van de toekomstige unie, hadden ze niet in de gaten, zo stelt Cohen-Tanugi, dat de maatschappelijke steun voor de hele onderneming gevaarlijk aan het afkalven was.

Steeds vaker bijvoorbeeld werd de Gemeenschap aangewreven niet democratisch te functioneren. Volgens Cohen-Tanugi berust dit verwijt grotendeels op een misverstand, maar wel een misverstand dat een groot gevaar in zich bergt, te meer omdat het in het publieke debat nauwelijks is weersproken. De klacht over het democratisch tekort, le déficit démocratique, blijkt een ideaal, want boven elke verdenking verheven filosofisch argument, waarin iedereen die zich zorgen maakt over de Europese eenwording, of daarvan botweg niets wil weten, zich kan vinden.

Maar is de Europese eenwording in haar oorsprong nu niet juist bij uitstek een democratisch project? Is de EG niet voortgekomen uit de overtuiging dat het verwoestende nationalisme het Oude Continent niet nog eens aan de rand van de ondergang moet kunnen brengen? Is het niet juist de roeping van de EG democratie en rechtstaat te garanderen?

GEEN NATIE, GEEN STAAT

Cohen-Tanugi herleidt het misverstand tot de gewoonte zich het verenigde Europa altijd maar voor te stellen aan de hand van de traditionele politicologische categorieën: als een natie, of een (federale) staat. Ten onrechte, want een staat heeft de EG nooit willen zijn, en een natie al helemaal niet. Een natie veronderstelt een nationale identiteit, een gemeenschappelijke linguïstische en culturele basis, of in elk geval een wel-bepaald grondgebied, en daarvan is volgens hem geen sprake.

Aan de bevolking van de Europese Gemeenschap kan dan ook niet zoiets worden toegeschreven als een "algemene wil', une volonté générale, die in een volksvertegenwoordiging tot uitdrukking komt (waarop bijvoorbeeld de Franse nationale idee berust). Het democratische gehalte van de EG kan daardoor niet tot uitdrukking komen in algemene verkiezingen of een klassiek parlementair systeem, waarbij het gekozen parlement namens het volk de uitvoerende macht controleert.

De gedachte dat het democratische tekort verholpen zou kunnen worden door meer bevoegdheden toe te kennen aan het Europese Parlement, verwerpt Cohen-Tanugi ook resoluut. Want de democratische controle ligt binnen de opzet van de EG maar in zeer beperkte mate bij het Europarlement. De uitvoerende macht (de Europese Commissie) wordt vooral gecontroleerd door de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten, en door de Raad van Ministers. Dáár ligt de democratische legitimering, bij politici die in hun eigen land democratisch zijn gekozen en die door hun nationale parlementen gecontroleerd worden, of althans: gecontroleerd zouden moeten worden.

""Voor zover er sprake is van een democratisch tekort', schrijft Cohen-Tanugi, ""komt dat voort uit de gebreken van het democratische debat en de parlementen in de lidstaten zelf.' De nationale parlementen zouden veel intensiever en kritischer moeten volgen wat hun eigen regeringen in de Europese Raad voor posities innemen. ""De Europese integratie verschuift de macht niet zozeer van de nationale hoofdsteden naar Brussel, maar van de wetgevende macht naar de uitvoerende macht in Parijs, Rome of Kopenhagen; of preciezer: van de ene regeringsactiviteit, die over het algemeen goed door het parlement wordt gevolgd, naar een andere, waarvoor nog geen solide traditie van democratische controle bestaat.'

Zo bevestigt Cohen-Tanugi dus het belang van de nationale staat, of althans van de nationale parlementen, voor een democratisch functionerende gemeenschap. Wat dat betreft heeft hij slechts lovende woorden voor het Britse parlement, dat erop toezag dat de premier met een duidelijk mandaat afreisde naar de onderhandelingen in Maastricht.

COMPETENTIES

In het politieke evenwicht tussen de Gemeenschap en lidstaten ligt volgens l'Europe en danger een ander gevaar: de illusie dat het principe van subsidiariteit (alles moet geregeld worden op zo laag mogelijk bestuurlijk niveau, zo dicht mogelijk bij de burgers) de oplossing biedt voor alle kwesties waarbij Brussel en een nationale staat elkaar de zeggenschap betwisten. Ook al betuigen zowel de Commissie als het Parlement regelmatig hun vrome geloof in dat beginsel, een duidelijke, niet voor misverstanden vatbare verdeling van competenties is er niet uit af te leiden. Voor geen enkel domein geldt de onbetwiste competentie van of de lidstaten of de Gemeenschap, en daardoor ""schept dit beginsel meer problemen dan het oplost', aldus Cohen-Tanugi.

Hij bepleit een duidelijker afbakening van bevoegdheden, zoals nu ook premier Major van plan lijkt, opdat bepaalde terreinen a priori gevrijwaard blijven van Europese bemoeienis. ""Niet elke activiteit heeft nu eenmaal een Europese dimensie'. Laat de Gemeenschap na snel een duidelijker invulling te geven aan het subsidiariteitsbeginsel, laat zij na juridisch precies aan te geven waarmee ze zich in elk geval niet zal bemoeien, zo stelt hij, dan speelt ze tot haar eigen schade nationalistische tendenzen in de kaart.

Een ander gevaar voor de EG ziet Cohen-Tanugi in de groeiende vijandigheid jegens de gemeenschappelijke markt en de liberale filosofie van de Gemeenschap. Hij bespeurt die vijandigheid in bepaalde sectoren van het bedrijfsleven (vooral in Frankrijk) die het moeten hebben van staatssteun of hun monopoliepositie - zoals de auto- en elektronika-industrie, de elektriciteitsbedrijven en de landbouw.

Als de Europese Commissie, geheel volgens haar democratisch door alle lidstaten onderschreven uitgangspunten, een industriële machtsconcentratie verbiedt, zoals de fusie van de vliegtuigbouwer De Havilland met Aérospatiale, schieten voor Franse industriëlen en ook politici de hardste veroordelingen van de Commissie en het Europese beleid nog te kort. Alle retorisch geweld wordt dan uit de kast gehaald, en alle bekende clichés in stelling gebracht over de Brusselse bureaucratie, de alles verstikkende regelgeving en bemoeizucht. Zelfs insinuaties over nationale partijdigheid van Europese Commissarissen zijn dan niet te min. Dergelijke incidenten ondergraven de Europese eenwording in de publieke opinie op gevaarlijke wijze, stelt Cohen-Tanugi, zeker in een klimaat waarin onzekerheid heerst over nationale identiteiten.

HET ANDERE EUROPA

Het laatste gevaar waarvoor hij waarschuwt is de gedachte dat een snelle uitbreiding van de Gemeenschap met de voormalige communistische landen, voor die landen de sleutel tot een voorspoedige toekomst is. Wat "het andere Europa' echt nodig heeft, is een snelle toegang tot de westerse markten, financiële en technische bijstand, inbedding in een veiligheidssysteem. Maar waarom zou dat alles moeten gebeuren via opneming in de Europese Gemeenschap? Nog afgezien van de onmogelijkheid van de betrokken landen om te voldoen aan de normen die de EG aan nieuwe lidstaten stelt, voorziet Cohen-Tanugi dat een snelle uitbreiding naar het Oosten zal leiden tot ernstige verdeeldheid tussen de huidige lidstaten.

Hij stelt aan het slot van zijn boek een politiek voor, die onderscheid maakt tussen een verdieping van de Europese Unie aan de ene kant, en aan de andere kant - tegelijkertijd - een uitbreiding van om te beginnen vooral economische samenwerking op het hele Europese continent, los van die Unie. Concrete afspraken op deelgebieden zouden veel effectiever zijn dan in één klap politieke en economische integratie te forceren. Heeft de cocktail van markteconomie, een stevig Europees recht, onderlinge solidariteit en samenwerking veertig jaar geleden tussen zes landen niet ook geleidelijk tot iets prachtigs geleid?

De kritiek op de Europese eenwording overlaten aan de eeuwige tegenstanders, dàt ziet Cohen-Tanugi als het grootste gevaar voor de toekomst van Europa. Hij geeft zelf een bijdrage aan wat hij noemt: de onderwerping van het hele Europese bouwwerk aan de strenge toets van de methodische twijfel. Hoewel duidelijk is dat hij bij zijn waardering van het besluitvormingsproces in de EG niet veel oog heeft voor de zorgen van de kleine Europese landen, hoewel hij soms wel erg makkelijk de bezwaren tegen de Europese Commissie als albedil afdoet als verdraaiing van de feiten, is zijn uiteindelijk pro-Europese betoog steeds interessant en beargumenteerd. Het boek levert een verfrissende bijdrage aan het debat over de toekomst van Europa dat zich nu toch eindelijk echt in brede kring lijkt te ontspinnen.