De Grote Stomme komt in beweging; De emancipatie van het Nederlandse politie-apparaat

Volgende week debatteert de Tweede Kamer alvast over de hoofdlijnen van de nieuwe Politiewet. Pas later, als de grootscheepse reorganisatie is afgerond, moet de Kamer definitief beslissen. Het grote vraagstuk van dit moment is wie het voor het zeggen krijgt in de 24 nieuwe regio's. Politievorser C. Fijnaut over de autonomie van de politie, de prioriteiten en de frappante terugkeer van de marechaussee: "Er is geen beleidsmaker die precies zal zeggen wat eigenlijk de kern van zijn overwegingen is bij de herstructureringen van de politie'.

De Nederlandse politie voert op dit moment relatief geruisloos de grootste reorganisatie door die ooit is vertoond in enige Nederlandse rijksdienst. Bijna 150 korpsen van gemeentepolitie en het ene grote korps rijkspolitie met bij elkaar bijna dertigduizend agenten smelten samen. Na dertig jaar discussie en verscheidene bijna-reorganisaties ontstaan volgend jaar 24 regionale korpsen en één korps waarin landelijk opererende diensten worden ondergebracht. De Leidse bestuurskundigen Rosenthal en Cachet concludeerden onlangs in een tussentijdse evaluatie van het veranderingsproces dat deze operatie hoe dan ook zal slagen. Zij knoopten er echter sombere voorspellingen aan vast: de gestelde doelen van doelmatigheid en efficiency zullen niet worden bereikt.

De criminoloog en politievorser prof.dr. C.J.C.F. Fijnaut, hoogleraar in Rotterdam en Leuven die ooit promoveerde op een lijvig onderzoek naar twee eeuwen politiegeschiedenis, noemt de conclusies van zijn Leidse collega's ""een opeenstapeling van cliché's''. Ooit begon Fijnaut als inspecteur bij de Tilburgse politie en daarna was hij tot 1986 raadadviseur op het ministerie van justitie. Hij noemt het debat over de Nederlandse politie ""een verraderlijke discussie''. ""Geen van de ingrijpende reorganisaties van het politiewezen is ooit gericht geweest op efficiëntie of effectiviteit. Het politievraagstuk draait in de eerste plaats om de macht. De ontwerpers van de nieuwe Politiewet hadden niet de bedoeling dat je doodernstig achter je computertje moet gaan zitten uitrekenen of het nadien efficiënter is dan voordien. Dat is een onzinnige, a-politieke benadering van wat er gebeurt bij de reorganisatie van de politie. Er is dertig jaar gediscussieerd over een nieuwe opzet van het bestel. Op enkele momenten kwam het er bijna van maar telkens werd de operatie op het laatste moment afgeblazen, omdat de Nederlandse gemeenten, bonden, partijen, belangengroepen of invloedrijke personen het niet zagen zitten.

""Maar terwijl de verdeeldheid aan de top van het politiebestel bleef, is ondertussen de homogeniteit van het politiewezen vrij ongemerkt toegenomen zonder dat dat scherp ter discussie is gesteld. Drie jaar geleden is de knoop definitief doorgehakt: we moeten reorganiseren. Het past bij onze voorstellingen - misschien wel waanvoorstellingen - van wat een behoorlijke en efficiënte politie is. Maar die reorganisatie doorvoeren was geen groot waagstuk meer. In twee jaar tijd is men er eigenlijk vrij geruisloos in geslaagd deze mammoetoperatie te volvoeren. Was er nog de verdeeldheid van 1957 of die van het Belgische politiewezen, dan was deze operatie uitgesloten geweest. Men was het bovendien onderhand beu om iedere vijf jaar het politiewezen, de departementen van justitie en binnenlandse zaken en het parlement te gijzelen met een mogelijke oplossing die op het laatste moment toch weer geen oplossing was. Het is een variant op de aardappelmoeheid. De kwestie moest een keer uit de wereld.''

Tegenstanders ingepakt

De Groningse bestuurkundige prof.dr. M. Herwijer analyseerde vorige maand de wijze waarop de reorganisatie door de politieministers Hirsch Ballin en Dales is aangepakt. Bekende tegenstanders van vorige reorganisatiepogingen werden ingepakt. De bonden werd beloofd dat voor alle agenten die nu niet verder kunnen groeien dan schaal 7, schaal 8 haalbaar wordt. De soms zeer machtige Vereniging van Nederlandse Gemeenten werd uit elkaar gespeeld door in een vroegtijdig stadium de meest invloedrijke burgemeesters aan te wijzen als korpsbeheerders. Mogelijke rivaliteit tussen de korpsen van rijks- en gemeentepolitie werd geneutraliseerd door kopstukken uit beide korpsen aan te wijzen als "trekkers' van het project. De Tweede Kamer werd buitenspel gezet door een tactiek van voldongen feiten: eerst wordt de nieuwe organisatie opgebouwd en achteraf mag de Kamer de wet die dat alles regelt goedkeuren. Geen mens die dan de klok nog kan terugzetten.

""Het ligt voor de hand dat men daarbij in termen van macht geredeneerd heeft. Het zou eerder nogal gek zijn geweest als degenen die het politievraagstuk willen oplossen op een andere manier te werk waren gegaan. Overigens los je een politievraagstuk nooit op. Je kunt het anders formuleren en je kunt andere antwoorden geven. Maar dat antwoord wordt door de maatschappelijke ontwikkelingen altijd weer een vraag. De Politiewet van 1957 was voor de makers een uitgekiende oplossing van het vraagstuk. Maar na twee jaar komen de eersten die vaststellen dat het niet functioneert. Als de eerste relletjes in Amsterdam beginnen in '62, krijgen al meer mensen twijfel. Men durft het compromis van 1957 niet aan te tasten. Dan wordt het door Provo aangetast, de Amsterdamse burgemeester Van Hall moet gaan en het hele spel ligt in duigen.

""Van dat moment af krijg je een politiediscussie die dan nu zogenaamd wordt opgelost. Maar kijk naar de Europese ontwikkelingen: de huidige keuze is in het licht van Europa alweer een hele twijfelachtige. Men maakt bijvoorbeeld een korps landelijke diensten en geeft dat een heel ambigu statuut in relatie tot de regio's. Als je kijkt naar een aantal debatten in Europa over de handhaving van de EG-wetgeving zou er naar mijn idee absoluut behoefte zijn, ook in Nederland, aan een behoorlijk toegerust executief rijkspolitie-apparaat. Dat is voor mij een uitgemaakte zaak. Maar ik hoor daar helemaal geen discussie over.''

Superburgemeester

Volgende week debatteert de Kamer alvast over de hoofdlijnen van de nieuwe Politiewet. Pas later, als de reorganisatie is afgerond, moet het tot definitieve besluitvorming komen. Het grote vraagstuk van dit moment is wie het voor het zeggen krijgt in de politieregio's. Wordt het de burgemeester van de kerngemeente, die als korpsbeheerder een superburgemeester wordt? Wordt het de verzameling van burgemeesters (en hun gemeenteraden) verenigd in het regionaal bestuurscollege? Hoe zit met het de macht van het Openbaar Ministerie die nu ook een vetorecht krijgt? En welke rol krijgen de hoofcommissarissen van politie die als korpschefs aan het hoofd komen te staan van korpsen van 2.000 tot 5.000 man?

Volgens sommigen dreigt verzelfstandiging van het politieapparaat. Fijnaut meent ook dat de regionalisering gepaard gaat met meer autonomie bij de politie, maar alleen op operationeel niveau. Volgens hem blijft het apparaat politiek aan de teugel van bestuur en justitie.

""Bij verzelfstandiging praat je in zijn essentie over een politie die losgekomen is van de traditionele algemene, bestuurlijke en justitiële structuren van de staat. Een politie die als een derde zuil naast bestuur en naast justitie komt te staan. Het is duidelijk dat er in de komende wetgeving van verzelfstandiging in politieke zin absoluut geen sprake is. De burgemeesters houden hun gezag over de politie in hun gemeente, het OM houdt gezag over de politie in de justitiële sfeer. Maar op terrein van het beheer is er een probleem. Als je wel gezag hebt, maar je participeert niet in het beheer dan is het uitermate moeilijk om je gezag hard te maken. De pijn zit bij de burgemeesters die niet centrum zijn geworden van de politieregio's. Zij zitten met velen in die regionale bestuurscolleges en daar is hun positie vrij moeilijk. Zij kunnen zich onmogelijk met zijn allen over het dagelijks bestuur van zo'n regio buigen, terwijl natuurlijk toch de betrokkenheid daarbij juist inhoud geeft aan de manier waarop ze hun gezag willen doen gelden.

""Maar daarmee verzelfstandigt de politie nog niet. De gezagsverhouding van de korpschef ten opzichte van de burgemeester/korpsbeheerder en de hoofdofficier van justitie blijft intact. De suggestie die de Utrechtse burgemeester Vos onlangs in NRC Handelsblad deed om de korpsbeheerder in politiezaken tot superburgemeester te maken - aan wie de andere burgemeesters in de regio in zekere zin ondergeschikt zijn - is onontkoombaar. Politieke verzelfstandiging van de politie wordt zo tegengegaan. Wel zou de operationele verzelfstandiging een probleem kunnen zijn. De superburgemeester en de hoofdofficier van justitie reguleren en controleren een regio natuurlijk alleen op hoofdlijnen. In de sfeer van het algemene toezicht, bij het bepalen van prioriteiten van allerlei vormen van criminaliteit die op zichzelf niet zo geruchtmakend zijn maar die door hun massaliteit of hun karakter wel veel losmaken in de samenleving, zal de politie de facto een grote discretionaire bevoegdheid hebben om haar inzet te regelen. De kleinere burgemeesters zullen moeite hebben om daar dwingend op in te grijpen. Beslissingen over de verdeling van de materiële en personele schaarste kunnen alleen aan de top genomen worden. Onvermijdelijk zal daar een verplaatsing van gewicht naar de politiechef gaan.''

Onder korpsbeheerders zijn irritaties te beluisteren over de toegenomen invloed van de korpschefs. Vorige maand zijn er in het beraad van korpsbeheerders stemmen opgegaan om het nationaal platform van de korpschefs, het coördinerend politieberaad (CPB), te ontdoen van zijn secretariaat. Gewezen wordt op de invloed die de politiechefs hebben gehad op het regeerakkoord, terwijl de Vereniging van Nederlandse Gemeenten niet eens is geconsulteerd. Burgemeesters storen zich aan het feit dat politiechefs direct overleggen met departementen en met politieke uitspraken naar buiten komen. Als de Amsterdamse hoofdcommissaris Nordholt het veiligheidsvraagstuk herdefinieert en pleit voor het verschuiven van prioriteiten van externe naar interne veiligheid, wordt die gedachtengang overgenomen door het kabinet.

Volgens Fijnaut is het ontstaan van het coördinerend politieberaad zeker een vorm van verzelfstandiging, maar dan op nationaal niveau. ""Het is geen verzelfstandiging op het punt van gezag en beheer. Het feit dat men zich nationaal verenigt, tast op zichzelf zeker formeel die verhoudingen niet aan. Op nationaal niveau is wel een soort vrije gevechtsruimte ontstaan waar alle belanghebbenden, ambtelijke en politieke, met elkaar in de ring gaan. Op de departementen waren er bij het tot stand komen van het CPB begin jaren '80 mensen die vonden dat het CPB eigenlijk geen wettelijke grondslag heeft en helemaal niet thuishoort in ons politiebestel. Zij vonden het te gek dat die politie zich nationaal organiseerde om met haar gezaghebbers en beheerders rechtstreeks aan de voordeur van het parlement in debat te gaan. Maar de politie had wel redenen om zich daarboven in het debat te mengen omdat ze anders altijd achteraf werd geconfronteerd met beslissingen waar zij wel de gevolgen van te dragen had, zonder dat zij mee had kunnen praten bij de ontwikkeling van dat beleid.

""Er was eigenlijk altijd wel een vorm van nationale politie vertegenwoordiging in de Kring van hoofdcommissarissen, maar het was erg afhankelijk van de persoon van de voorzitter of men met standpunten naar buiten kwam. Er is een omslag gekomen toen de chefs zich gingen institutionaliseren om hun geluid te laten horen in het koor van iedereen die iets in de politie te beredderen heeft. De ondergeschiktheidsfilosofie, zoals ze in de oude politiewet is verwoord, en die inderdaad door sommigen wordt gezien als een vorm van serviliteit, is niet van deze tijd. De politie maakt deel uit van deze samenleving en is niet een, wat ze in België noemen, grande muette, een grote stomme die stil aan de kant staat, braaf met de pet in de hand en de pink aan de broeknaad afwachtend wat er in Den Haag allemaal wordt verteld.''

Stammenstrijd

""Het CPB is een neerslag van de politieke emancipatie die het politie-apparaat heeft doorgemaakt in de laatste dertig jaar. Mijn standpunt was indertijd dat als men op het departement bang was voor zo'n instituut als het CPB, men zich daar toch eens moest afvragen hoe sterk zij zelf zijn. Te zeggen dat de politie zich via de CPB verzelfstandigt kan negatief zijn als dat gepaard gaat met afbrokkeling van de bestuurlijke en justitiële zeggenschap. Dan zou ik er rabiaat tegen zijn. Maar als je het argument naar voren brengt om je eigen zwakte te maskeren, vind ik het een vals argument.''

Als oorzaak van de departementale zwakte wordt in de regel verwezen naar het feit dat zowel Binnenlandse Zaken als Justitie verantwoordelijk zijn voor de politie. Binnenlandse Zaken bestierde de 148 korpsen van de gemeentepolitie, terwijl de Rijkspolitie in handen was van Justitie. De tegenstellingen tussen de beide torens in Den Haag zorgden de afgelopen jaren voor een inmiddels spreekwoordelijke stammenstrijd. Nu de beide korpsen fuseren gaan met enige regelmaat stemmen op om ook "aan de top' tot een gelijkschakeling te komen: een fusie tussen de departementen, of samenvoeging van de politiedirecties zou een logisch sluitstuk zijn op de vorming van de regiokorpsen.

Fijnaut vindt dat streven naar eenvoud "bedrieglijk en naïef'. ""Als je uitgaat van de taken van de politie en van machtsdeling in een democratische rechtsstaat, dan kan het niet anders zijn dan dat een politiewezen ingewikkeld is georganiseerd. Beide departementen hebben valide argumenten om daar op de een of andere manier bij betrokken te zijn. Ik ken de uitwassen van de stammenstrijd en die zal ik niet verdedigen. Ik heb van te dichtbij gezien hoe tussen die twee departementen om onbenullige redenen mensen in vrij lage posities in staat zijn een stuk politiebeleid te blokkeren of een verkeerde kant uit te sturen. Maar het is niet zo dat je de stammenstrijd nu maar radicaal moet oplossen door voor eenvoud te kiezen. Ik ben niet zo voor die eenvoud.

""Als je kijkt naar de ontwikkeling van de Nederlandse politie in de voorbije dertig jaar zie je veel verdeeldheid, strijd, verspilde energie, soms onzinnig beleid en geldverspilling. Maar aan de andere kant heeft de Nederlandse politie ondanks die verdeeldheid, die democratisch en rechtstatelijk wenselijk is, de laatste dertig jaar gefloreerd als nooit tevoren.''

De stroomlijning van het Nederlandse politiebestel heeft de vraag opgeroepen, bijvoorbeeld in het Tijdschrift voor de politie, in hoeverre er parallellen zijn met de opschoning van het Engelse politie-apparaat. Van de Britse politie-onderzoeker Robert Reiner is vorig jaar het in politiekringen inmiddels befaamde boek Chief Constables: Bobbies, bosses and bureaucrats verschenen, een portret van de politie-elite in het Verenigd Koninkrijk. Sinds de jaren zestig is ook in Engeland een in 182 korpsen opgesplitst politie-apparaat omgebouwd tot een overzichtelijke organisatie bestaande uit 43 korpsen. De Engelse pendant van het Coördinerend Politieberaad, de Association of Chiefs of Police (ACPO), is een niet te onderschatten informele machtsfactor geworden.

""Wat er in Nederland op terrein van het CPB gebeurt, is zeker geïnspireerd door de Engelse ontwikkeling'', zegt Fijnaut, ""De Nederlandse korpschefs komen door de operationele verzelfstandiging gedeeltelijk in posities zoals Reiner ze beschreven heeft. Maar er zijn toch wel een paar essentiële verschillen met de Engelse situatie. De politie daar heeft sinds het midden van de vorige eeuw een ideologie ontwikkeld en uitgedragen gebaseerd op politie-autonomie - ook in de politieke zin van het woord. In de Engelse politie-structuur is de politiechef niet hiërarchisch ondergeschikt aan de locale autoriteiten van bestuur en justitie. Daar ligt het grootste verschilpunt met Nederland. Van politieke verzelfstandiging is hier geen sprake. Ik heb niet het idee dat de Nederlandse politiechefs zelf zoiets begeren, al doen ze wel eens gewaagde uitspraken die mij niet aanstaan. Zo heeft de Utrechtse hoofdcommissaris Wiarda in Trema, het tijdschrift voor de rechterlijk macht, wel eens een stuk geschreven over het terugbrengen van de inbreng van justitie bij de politie. Dat gaat me te ver omdat het ruikt naar politieke autonomie. Die politie mag niet van zijn plaats als het gaat om de hiërarchische verhoudingen. Maar dat wil ook weer niet zeggen dat ik een een soort domme, serviele, militaire ondergeschiktheid voorsta.''

Het Wapen

Een frappant onderdeel van de komende Politiewet is dat naast de bekende civiele politie-korpsen ook de Koninklijke Marechaussee een sterkere positie is toegedacht. Het Wapen, zoals dit legeronderdeel zichzelf noemt, neemt de politietaken op Schiphol en andere luchthavens over. De marechaussee is deze week nog door minister Hirsch Ballin in de meest hartverwarmende bewoordingen toegesproken als de bakermat van de Nederlandse politie. Kennelijk gaat dit korps in het nieuwe bestel grote tijden tegemoet.

Fijnaut is fel gekant tegen het ""opnieuw salonfähig'' worden van de marechaussee. ""Men heeft in 1945 juist ook vanuit historisch besef geopteerd voor een civiele politie ten dienste van bestuur en justitie. De marechaussee werd als een soort militaire gewapende reserve aan dat politiebestel opgehangen. Daar heeft de marechaussee altijd veel moeite mee gehad. Anderhalve eeuw lang waren ze toch het belangrijkste politieorgaan van Nederland geweest. Bij de marechaussee bleef het streven bestaan om terug te komen naar die oude positie. Wat je nu moet vaststellen is dat dit legeronderdeel op een aantal punten inderdaad terug in het bestel is geschoven.

""Het feit dat de Nederlandse politie gedecentraliseerd wordt in regio's en alleen nog maar op afstand in handen is van de rijksoverheid, wordt door een aantal mensen in en rond de rijksoverheid een heel moeilijke zaak gevonden. Er bestaat op nationaal niveau behoefte aan een duidelijk en krachtig politie-instituut. En dat is niet iets wat op het Torentje alleen maar door het CDA konkelefoezerig beredderd wordt. Iemand als burgemeester Van Thijn van Amsterdam heeft jaren geleden onverbloemd gezegd dat de marechaussee het orgaan in Nederland moet worden voor het bestrijden van de georganiseerde criminaliteit. Dus ook in invloedrijke PvdA-kringen vindt men een marechaussee van het huidige kaliber en van de huidige militaire allure eigenlijk een wezenlijk onderdeel van het regulier politiewezen.

""Men creëert aan de ene kant een korps landelijke diensten dat eigenlijk vlees noch vis is. Het is een amalgaam van restanten waar geen profiel aan gegeven wordt. En terwijl dat zo is, schuift men een politie-instituut met een zeer duidelijk profiel zó naar binnen. Ik ben daar tegen, wegens de manier waarop dat gebeurt. Zonder enige discussie over de wenselijkheid van de ontwikkeling, over wat voor soort Nederlandse politie men eigenlijk wil, haalt men ineens de reserve uit de doos. Zonder dat er ook een discussie is over de vraag of de marechaussee dan zoveel effectiever of efficiënter is. Ik hecht niet zo aan die discussie want het inschuiven van de marechaussee is het beste bewijs dat het daarmee allemaal niets te maken heeft. Een korps met een sterkte die kan worden opgevoerd naar enkele duizenden als je dat zou willen. Dat is voor een rijksoverheid veel belangrijker dan efficiency en effectiviteit in de dagelijkse taakuitvoering. Een politiewezen wordt niet georganiseerd op zijn dagelijkse taakuitvoering. Wie dat denkt vergist zich diep. Al die politiemensen die dag in dag uit hulpverlenen, verkeer regelen, kleine inbraken proberen te beheersen: daar zal men best wel de ruimte voor willen geven. Maar dat is niet essentieel in de besluitvorming. Een politiewezen wordt georganiseerd op zijn cruciale taken: dat is misschien maar drie procent van het politiewerk. Het gaat om ordehandhaving. Als het echt conflictueus wordt, heb je een apparaat nodig dat in handen van de overheid in staat is op een adequate manier te reageren. Dat is de primaire vraag in de politie herstructurering. Een tweede cruciale element is de bestrijding van criminaliteit, die erg zichtbaar en gewelddadig is. Dat is wezenlijk, de rest is geen flauwekul maar toch wel van ondergeschikt belang. Dat zul je nooit iemand horen zeggen in de Kamer. Er is geen beleidsmaker die precies zal zeggen wat eigenlijk de kern van zijn overwegingen is bij de herstructureringen van de politie. Dat zal je nooit iemand zeggen, want dit zeggen betekent zoveel over je afroepen aan kritiek en discussie dat geen politicus zich daaraan waagt. Die steekt zijn nek niet zomaar in de strop.''

Foto's: De politie-ministers Dales en Hirsch Ballin slaan met onder andere de burgemeester van Zoetermeer de eerste paal voor het politiebureau Hollands Midden in haar gemeente

Prof.dr. C. Fijnaut