De Algemene Nabestaandenwet is niet efficient

Komende maand zal de Tweede Kamer een definitieve beslissing nemen over de Algemene Nabestaandenwet (ANW), die de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW) van 1959 zal vervangen. De AWW, die weduwen van boven een zekere leeftijd een uitkering van zeventig procent van het minimumloon toekent en weduwen met kinderen honderd procent, onafhankelijk van ander inkomen, voldoet niet meer aan de maatschappelijke ontwikkelingen en de eis van gelijke behandeling van mannen en vrouwen. De AWW geeft weduwnaars geen enkel recht op uitkering, zodat de Centrale Raad van Beroep in 1988 op grond van art. 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (BUPO), bepaalde dat weduwnaars dezelfde uitkeringsrechten als weduwen moesten hebben. Sindsdien krijgen zowel arme als rijke weduwen en weduwnaars een uitkering, een kostbare zaak voor de sociale zekerheidskas.

De Adviesaanvraag aan de Sociaal Ecomische Raad en de Emancipatie Raad van 1987 wilde, na een ongetoetste overlijdensuitkering van een half jaar, de nabestaandenuitkering geheel afhankelijk maken van het arbeidsinkomen van de nabestaanden. Daar kwam verzet tegen van een deel van de SER en de ER. In het Wetsontwerp van 1991 werd daarom, na de overlijdensuitkering voor nabestaanden zonder kinderen van vijftig jaar en ouder en arbeidsongeschikte nabestaanden, een ongetoetste basisuitkering voorgesteld van dertig procent van het minimumloon en voor nabestaanden met kinderen jonger dan achttien jaar een ongetoetste uitkering van vijftig procent van het minimumloon. Nabestaanden met kinderen krijgen twintig procent meer omdat de Kinderbijslag onvoldoende is om de kosten van levensonderhoud van kinderen te dekken. De nabestaande ouder, die vijfenveertig jaar of ouder is als het laatste kind achttien wordt, behoudt een ongetoetste uitkering van dertig procent.

Naast deze basisuitkering kunnen deze nabestaanden een toeslag van veertig procent van het minimumloon krijgen, die afhankelijk is van hun eigen arbeidsinkomen. Oudere nabestaanden zonder kinderen en arbeidsongeschikte nabestaanden kunnen dus in totaal een uitkering van zeventig procent nabestaanden met kinderen een uitkering van negentig procent van het minimumloon krijgen. Nabestaanden van zestig jaar en ouder houden een ongetoetste uitkering van zeventig.

Alle weduwen en weduwnaars, behalve degenen die zestig jaar of ouder zijn, krijgen dus te maken met een inkomenstoets. Alleenstaande nabestaanden van vijftig jaar en ouder, nabestaanden die vijfenveertig jaar of ouder zijn als het jongste kind achttien wordt en arbeidsongeschikte nabestaanden houden tot hun vijfenzestigste recht op een basisuitkering van dertig procent terwijl nabestaanden met kinderen jonger dan achttien jaar recht houden op een basisuitkering van vijftig procent. De inkomenstoets geldt voor hen slechts voor de toeslag van veertig procent. Voor de overige nabestaanden is er na de overlijdensuitkering geen recht op een verlengde uitkering krachtens de ANW.

Omdat de Tweede Kamer bij de behandeling in eerste instantie vond dat de regeling erg ontmoedigend is voor vrouwen die in deeltijd werken, is de vrijlating gewijzigd en bedraagt nu vijftien procent van het minimumloon plus een derde van het meerdere. De leeftijdgrenzen zijn tijdelijk verlaagd met vijf jaar, maar worden stapsgewijs in vijf jaar teruggebracht naar het oude niveau.

De ANW is een volksverzekering, die beoogt alle nabestaanden een recht op een uitkering te geven als deze door het overlijden van de partner worden geconfronteerd met een gebrek aan inkomen. Het wetsontwerp heeft twee uitgangspunten: de overlijdensuitkering en de dertig procent respectievelijk vijftig procent basisuitkering brengen de verzekeringsgedachte tot uitdrukking, de veertig procent inkomensafhankelijke toeslag is een uitkering van het behoeftecriterium.

De basisuitkering doet vreemd aan: als het verzekerde risico gebrek aan inkomen is door het overlijden van de partner, lijkt de ongetoetste basisuitkering overbodig. Goed verdienende nabestaanden hebben geen gebrek aan inkomen. Waarom zouden zij een ongetoetste basisuitkering krijgen? Wat echter niet verzekerd is, is de verzorgende arbeid van de overleden huisvrouw. Weduwnaars moeten na het overlijden van de huisvrouw, vooral als er kinderen zijn, òf betaalde huishoudelijke hulp aantrekken, òf zelf de verzorgende arbeid op zich nemen en minder uren betaald werk doen. Aan de verzekeringsgedachte zou beter tegemoet worden gekomen door in het uitkeringsregime rekening te houden met de extra uitgaven voor huishoudelijke hulp respectievelijk de noodzakelijke beperking van de betaalde arbeid. Een goede oplossing zou zijn de som van de uitkering en het arbeidsinkomen vrij te laten tot bij voorbeeld honderdveertig procent van het minimumloon. Wie de verzorgende arbeid geheel zelf wil doen en geen betaalde arbeid wil verrichten, krijgt een uitkering van zeventig procent van het minimumloon plus twintig procent extra als er kinderen zijn. Wie naast de verzorgende arbeid betaald werk wil doen, krijgt een vrijlating van de som van uitkering en arbeidsinkomen van honderdveertig procent. Op deze wijze wordt keuzevrijheid geschapen. Bovendien wordt de arbeidsmarktparticipatie van deeltijders niet ontmoedigd, want op het arbeidsinkomen wordt pas gekort als dit zeventig procent of meer van het minimumloon bedraagt. Wie een arbeidsinkomen heeft van honderdveertig procent of meer van het minimumloon, heeft in principe geen recht meer op een uitkering, zij het dat een geringe procentuele vrijlating boven dit niveau gewenst is om de marginale druk te verzachten. Denkbaar is bovendien de vrijlating te differentiëren naar het al dan niet verzorgen van kinderen.

Het wetsontwerp zou meer recht doen wedervaren aan de verzekeringsgedachte en de nog geringe arbeidsmarktparticipatie van vooral oudere vrouwen, als de basisuitkering zou worden vervangen door een vrijlating van de som van uitkering en arbeidsinkomen tot honderdveertig procent van het minimumloon. Uitgaande van de structurele cijfers in de Memorie van Toelichting - verondersteld wordt dat 54.520 weduwen en weduwnaars geen basisuitkering nodig hebben (besparing 433 miljoen gulden), terwijl voor 16.800 op de arbeidsmarkt participerende weduwen en weduwnaars geen korting op het arbeidsinkomen plaats heeft (kosten 312 miljoen gulden) is bovendien per saldo sprake van een besparing van 120 miljoen gulden. Kortom, er wordt niet efficiënt omgesprongen met verzekeringspremies als rijke weduwen en weduwnaars een ongetoetste basisuitkering van dertig procent van het minimumloon krijgen, vooral oudere weduwen en weduwen met kinderen op een houtje moeten bijten, terwijl weduwnaars met kinderen geen mogelijkheid hebben om de verzorgende arbeid financieel op te vangen.