Belastingdienst is te veel bezig zelf beleid te maken

“Belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet”, aldus de letterlijke tekst van artikel 101 van de Grondwet. De overheid is voor het maken van belastingwetten gebonden aan de formele wetgevingsprocedure en daarvoor is altijd de medewerking van het parlement vereist. Dit is zo'n wezenlijk uitgangspunt van de belastingwetgeving, dat het artikel terecht een plaats in de Grondwet heeft gekregen.

De uitvoering van de belastingwetgeving wordt overgelaten aan de belastingdienst, waarvoor de staatssecretaris van financiën politieke verantwoordelijkheid draagt. De uitvoering van de belastingwetgeving heeft een sterk beleidsmatig karakter. Alleen al hierdoor ontstaat gemakkelijk een verwijdering tussen de uitvoerende dienst en de politiek. Twee mechanismen zijn hiervoor verantwoordelijk. Bij de belastingdienst beroept men zich op het technische karakter van de uitvoering, waarvoor de ambtelijke leiding een grote verantwoordelijkheid draagt. De houding is: wij zorgen voor de uitvoering en de politiek moet zich daar niet te veel mee bemoeien.

In de politiek bestaat een sterke neiging zich te concentreren op het ontwikkelen van nieuw beleid, terwijl de uitvoering van bestaand beleid onvoldoende aandacht krijgt. Cruciaal in dit proces is de opstelling van de politieke leiding van de belastingdienst in de persoon van de staatssecretaris van financiën. Aan die opstelling schort wel eens wat. Bij de reorganisatie van de belastingdienst bleek dit heel duidelijk. Ondanks aanhoudende berichten uit het veld bleef staatssecretaris Van Amelsvoort lang volhouden dat er geen grote problemen waren en dat het proces volledig onder controle was. Maar na herhaaldelijk aandringen van de Kamer op een onderzoek bleek dat er wèl grote problemen waren.

Deze hadden alles te maken met de slechte communicatie tussen de diverse onderdelen van de belastingdienst in het land en de ambtelijke leiding op het departement. Omdat de ambtelijke leiding ervan overtuigd was dat men de problemen wel zou oplossen en men het niet nodig vond om de staatssecretaris hiermee lastig te vallen. Omdat tegelijkertijd de staatssecretaris de houding aannam: als ik niets hoor, bemoei ik mij er ook niet mee, duurde het te lang voordat werd ingegrepen. Onder aanhoudende druk van de Kamer heeft de staatssecretaris uiteindelijk actie ondernomen.

Ook bij de uitvoering van de belastingwetten moet de politiek alert blijven. In de uitvoeringspraktijk dient de belastingdienst voortdurend tot interpretatie van de bedoeling van de wetgever te komen. Dat hoort bij het proces van uitvoering. De nadere invulling van de bedoeling van de wetgever heeft echter ook met beleid te maken. Daarom hoort ook daarbij de politieke leiding dicht op de uitvoering te zitten. De staatssecratis dient zich daar actief mee te bemoeien.

De praktijk is echter anders. Uit het publikatieblad van de belastingdienst, het Info-bulletin, blijkt uit allerlei praktijkvoorbeelden dat de belastingdienst te veel zelf beleid maakt. Zo heeft de belastingdienst, tegen afspraken in van de toenmalige staatssecretaris van financiën Koning met de Kamer, de voorwaarden voor hypotheekrente-aftrek voor samenwonenden aangescherpt.

Hierdoor wordt het voor de Kamer moeilijk haar controlerende taak goed uit te oefenen. De staatssecretaris is dan wel formeel verantwoordelijk voor het functioneren van de belastingdienst, maar geeft daaraan materieel onvoldoende inhoud. Het gevolg is een grote onevenwichtigheid tussen de uitvoering van het beleid door de dienst en de taak van de staatssecretaris èn de controle op het beleid door het parlement. Er ontstaat echter nog een belangrijke onevenwichtigheid door deze gang van zaken. Naarmate de mogelijkheden voor invulling van het beleid door de belastingdienst groter worden, komt de belastingplichtige in een zwakkere positie.

Het evenwicht tussen fiscus en parlement moet worden hersteld door een actieve bemoeienis van de staatssecretaris van financiën met de belastingdienst. Vooral een directe betrokkenheid van de staatssecretaris bij de invulling van het beleid in de uitvoeringspraktijk is wenselijk. Daarover zal de Kamer dan ook adequaat moeten worden geïnformeerd, zodat parlementaire controle ook materieel inhoud kan krijgen.

Het herstel van het evenwicht tussen de belastingplichtige en de fiscus vergt een bredere aanpak. Op dit moment is de positie van de belastingbetaler ten opzichte van de fiscus te zwak. Dit komt niet alleen door de bevoegdheden en de beleidsmatige mogelijkheden van de fiscus.

Ook door de ingewikkeldheid van de belastingwetgeving heeft de belastingdienst een sterke positie ten opzichte van de belastingplichtigen. En dat niet alleen de burger, maar ook het bedrijfsleven de belastingwetgeving nog steeds als te complex ervaart, is evident.

Bij een bezoek aan de Belastingtelefoon in Leeuwarden werd ik kort geleden weer eens met de feiten geconfronteerd. In maart, toen iedereen bezig was met het invullen van het aangiftebiljet, kwamen alleen in Leeuwarden tussen de tien- en veertienduizend vragen per week binnen. In 1991 werden in het hele land door de Belastingtelefoon Particulieren ruim 490.000 gesprekken verwerkt en de Ondernemerstelefoon kwam op ruim 68.000 gesprekken.

Verdere vereenvoudiging van onze belastingwetgeving lijkt dus geboden. Ook daarom zijn de voorstellen van de Commissie-Stevens belangrijk. Momenteel lijkt het politieke draagvlak hiervoor echter niet voldoende.

Daarnaast kan de positie van de belastingplichtige worden versterkt door hem meer rechten toe te kennen. Met het Fiscaal Statuut, waarin een aantal rechten van de belastingplichtige ten opzichte van de belastingdienst zijn aangegeven, heeft het kabinet daar een heel voorzichtig begin mee gemaakt. Bij de behandeling hiervan door de Kamer zullen vooral de rechten van de belastingplichtige en de plichten voor de belastingdienst verder moeten worden aangescherpt. Langs deze lijnen zal het evenwicht moeten worden hervonden tussen de fiscus en de politiek èn tussen de fiscus en de belastingplichtige.