Inspraak is alleen nog maar een rituele dans

Aan ruimtelijke plannen die dwars door je achtertuin gaan, wil niemand meewerken. En toch moet er in de stad kunnen worden gebouwd. Zo is de inspraak die in de jaren zeventig ontstond, voor bestuurders die aan stadsvernieuwing werken, tot een ondragelijke last geworden.

Toen in de jaren zeventig de inspraak in de stadsontwikkeling opkwam, gebeurde dat als reactie op de bestuurscultuur van na de oorlog. De voormannen van toen wisten wat goed was voor stad en land. Maar later bleek dat het bestuur en de mondiger geworden burgers het over de te bereiken doelen toch minder vanzelfsprekend eens waren.

In de ruimtelijke ordening werd participatie-planning de regel. Bovendien kreeg deze een wettelijke verankering. Inspraak leidde in de stadsvernieuwing van de jaren tachtig tot nieuwe coalities tussen groepen burgers en bestuurders en had veelal succes. Bijvoorbeeld bij de besluitvorming over de planologische kernbeslissing voor de Markerwaard.

Toch leidde inspraak zeker niet altijd tot een groter draagvlak voor beleidsvoorstellen. De veronderstelling van het eigentijds burgerschap, waarbij in een open dialoog wordt gezocht naar de beste oplossingen voor buurt of regio, klopt immers maar ten dele. Want via inspraak worden natuurlijk ook eigenbelangen behartigd. Inspraak maakt voor- en nadelen van bepaalde keuzes zichtbaar en vatbaar voor politieke besluitvorming. In de steden komt daar als probleem bij dat in inspraakprocedures draagvlak gezocht werd in "de wijk', terwijl die als sociaal verschijnsel steeds minder bestaat.

Ondanks de verworvenheden van de inspraak is het vertrouwen in het (stedelijk) bestuur er niet groter op geworden. Het tegendeel lijkt het geval en dat heeft alles te maken met de onheldere manier waarop bestuur en insprekende burgers tegenover elkaar staan. Stel dat uw mening wordt gevraagd over een treintracé door uw achtertuin, een woonwagenlocatie bij u om de hoek of woningbouwplannen op het braakliggende grasveldje. Dat vrijwel iedereen dan met een "liever-niet', met een "not-in-my-backyard' reageert, is menselijk.

Toch moet de infrastructuur worden vernieuwd, toch moeten ook woonwagenbewoners in onze verstedelijkte gebieden gehuisvest worden en vergt een adequaat milieubeleid dat we doorgaan met de compactere stad als alternatief van suburbanisatie die groen- en milieuwaarden aantast. Inspraak gebeurt dan niet in een situatie van grote keuzevrijheid. En dat geeft haar bij direct belanghebbenden al gauw het odium van repressieve tolerantie dan wel schijnmanoeuvres terwijl voor het bestuur het risico bestaat dat inspraak verwordt tot noodzakelijkerwijs te doorlopen tijdrovende rituelen.

Een echte oplossing voor dit dilemma is er niet. Wie bedenkt dat er in het volle Nederland scherpe keuzes nodig zijn op het gebied van milieubeleid en ruimtelijke inrichting en dat planning op basis van consensus steeds minder mogelijk is, moet zich dus zorgen maken over zowel het draagvlak als over de langdurige besluitvormingsprocedures die daarbij spelen.

Met de Tracéwet en zijn wetsvoorstel tegen het niet-in-mijn-achtertuin syndoom probeert het kabinet nu de stroperigheid van de besluitvorming te lijf te gaan. Het heeft echter - zeker bij het NIMBY-wetje; het wetsvoorstel om snel bestemmingsplannen opzij te kunnen schuiven - te weinig aandacht voor het bij projecten eveneens noodzakelijke draagvlak. Als bestuurder herken ik echter met minister Alders van ruimtelijke ordening en milieubeheer wel het probleem, maar ik zie de oplossing daarvan toch meer in een bestuurscultuur liggen die inspraak niet beschouwt als schijnlegitimatie, maar als één van de bijdragen aan het politiek debat over ruimtelijke inrichtingsprojecten. Ik bedoel daarmee een debat waarin de politiek het primaat moet hernemen, zonder in enigerlei opzicht de discussie met belanghebbende of belangstellende burgers uit de weg te gaan. Dat betekent dat de begrenzing èn de ruimte van de inspraak veel duidelijker moeten zijn en dat de besluitvorming in de tijd duidelijk wordt afgepaald.

Voor de stedelijke inspraakpraktijk betekent dit minder inspraak-als-automatisme. Bovendien moet van voren duidelijker worden aangegeven welke ruimte er is bij de uiteindelijke besluitvorming. Het betekent ook dat we ruimte moeten maken voor àndere vormen van inspraak; inspraak die niet uitsluitend gericht is op de gestaalde wijkkaders. Enerzijds moet zij meer gericht zijn op direct belanghebbenden, anderzijds moet de inspraak fungeren als bijdrage aan het stedelijk debat via stadspanels en inschakeling van stedelijke media.

Veel meer dan bij onhelderheid scheppende referendums, liggen hier kansen voor bestuurlijke vernieuwing en het opnieuw inhoud geven aan de stadspolitiek. Die stadspolitiek staat, door het vastlopen van de inspraakcultuur van de jaren zeventig op een kruispunt. Ze gaat òf de richting uit van nieuwe regenten en technocratische bestuurders of ze slaat een nieuwe weg in, naar een zinnige dialoog tussen bestuur en burgers.

Ik denk dat juist mijn generatie van sociaal-democratische stadsbestuurders, voortgekomen uit de actiepartij en de democratisering van de jaren zeventig, de politieke noodzaak van die dialoog bij de plannenmakerij volop inziet. Maar daarbij zoeken we ook naar een andere vorm van inspraak, die minder de (wettelijke) ballast van de planningscultuur van de jaren zeventig met zich mee draagt. De inspraak moet worden toegespitst op hoofdzaken (wordt er wel of niet gebouwd en als er gebouwd wordt, wat dan) en een manier van communiceren die meer mensen bereikt dan de gevestigde inspraakelite.

Er staat veel op het spel. De slag om het functiebehoud van de steden is immers nog lang niet gewonnen. Bij de grote stedelijke vernieuwingsprojecten gaat het erom de toekomst van de stad als woon- en werkplek zeker te stellen en een tegenwicht te bieden aan de snelle milieu-onvriendelijke suburbanisatie van werkgelegenheid bij de afritten van de snelweg. Samen met de klassieke stadsvernieuwing moet dit er toe leiden dat we in ons land ontsnappen aan Amerikaanse toestanden van verpauperde binnensteden in welvarende regio's met een sociale segregatie die garant staat voor enorme sociale en economische problemen.

Inspraak kan hierbij helpen maar is hiervoor zeker geen garantie zoals blijkt uit de architectonische treurigheid van delen van de eerste fase van stadsvernieuwing. Een steviger welstandstoezicht - als kwaliteitstoets bij (bouw)plannen - biedt hiervoor een betere waarborg. Voor de regelgeving betekent dit dat in de wetgeving beter van verplichte inspraak bij lokale ruimtelijke plannen kan worden afgezien want die leidt in de praktijk tot rituele dansen en staan de boven bepleite cultuuromslag eerder in de weg.

Bij grote, omstreden rijksprojecten zal het erom gaan de reeks van deelbeslissingen met hun afzonderlijke inspraak bezwaar- en beroepsprocedures te bundelen en tot een geïntegreerder benadering te komen. Zinnig inschakelen van burgers en lagere overheden door een bundeling van besluitvormingsprocedures en bijbehorende mogelijkheden voor inspraak, bezwaar en beroep is hier te verkiezen boven het op uitschakelen gerichte NIMBY-wetje van minister Alders.

Foto: Inspraak leidde niet altijd tot een groter draagvlak voor beleidsvoorstellen. Bezetting van de raadszaal van het voormalige Amsterdamse stadhuis, begin jaren tachtig. (Foto Maurice Boyer)