Humanitaire interventie moet mogelijk zijn bij intern conflict

Onder invloed van de politieke ontwikkelingen van de laatste anderhalf jaar is ook het volkenrechtelijk instrumentarium van de internationale gemeenschap in beweging gekomen. De grondslagen van het traditionele statenbestel zijn niet langer onaantastbaar. Zo is van verschillende kanten in de afgelopen maanden met het oog op Noord-Irak, Joegoslavië en Somalië gepleit en gewaarschuwd voor "humanitaire interventie': gewapende ingrepen tegen de wil van de regering van het betrokken land bij grove schendingen van mensenrechten. Volgens sommigen gaat het daarbij om een recht, volgens anderen om een plicht, terwijl weer anderen zo'n ingrijpen zouden willen verbieden.

Eind vorig jaar bepleitte oud-secretaris-generaal Pérez de Cuéllar van de VN de instelling van een tribunaal dat zich zou moeten buigen over de rechtmatigheid van interventie uit humanitaire motieven. Voor de uitvoering van dat soort opdrachten werd ook gedacht aan de oprichting van speciale strijdkrachten krachtens artikel 43 uit het VN-Handvest. De Franse staatssecretaris voor humanitaire zaken Bernard Kouchner zag in de recente beslissing om een VN-vredesmacht te sturen naar Cambodja, een nieuwe fase in de ontwikkeling van het recht op humanitaire hulp en beschreef deze interventie als "een historische breuk met het verleden' omdat het hier om een “een humanitair leger gaat dat een soeverein land binnentrekt voordat er slachtoffers zijn gevallen”.

Ik vrees dat Kouchner hier het slachtoffer geworden is van bedrijfsblindheid. Hij ging voorbij aan het sleutelelement: de verkregen instemming van het betrokken land. Van een "interventie' is dus geen sprake. Kouchner hing zijn betoog op aan zijn overtuiging dat met het sturen van "een humanitair leger' een herhaling van de moordpartijen onder de Rode Khmer in de jaren zeventig, wordt voorkomen. Ook de directeur van Artsen zonder Grenzen, J. de Milliano, ging in zijn bijdrage in NRC Handelsblad van 27 maart voorbij aan het element van de instemming van het "gastland'. Hij maakte, bij zijn uiteenzetting over schending van humanitaire rechten en een daarvan afgeleid "interventie-recht', onvoldoende onderscheid tussen het verlenen van humanitaire noodhulp en humanitaire interventie. Wel legde hij terecht de vinger op een andere zere plek door erop te wijzen dat de politiek haar slachtoffers selecteert op grond van "publieke emoties, geopolitieke overwegingen en economische belangen'.

De manier waarop de internationale gemeenschap vorig jaar de Koerden te hulp kwam, kan nauwelijks dienen als een model voor toekomstige "humanitaire interventie': het verband met de Golfoorlog en de verhouding tussen het definitieve staakt-het-vuren, "Operation Provide Comfort', de instelling van een veiligheidszone boven de 36e breedtegraad, het Memorandus of Understanding tussen Bagdad en de VN, de stationering van "VN-wachten' en de hulpverlening van de UNHCR zal nog stof voor jaren leveren voor de volkenrechtelijke fijnproever.

Mijn uitgangspunt is dus dat "humanitaire interventie' de tussenkomst van een derde partij (de VN), veronderstelt, tegen de wil van de regering in. De bemoeienis van de buitenwereld met de interne toestand wordt het land in kwestie opgelegd, maar niet dan nadat een toetsing op twee punten heeft plaatsgehad: (a) de ernst van de schendingen van mensenrechten en (b) de bedreiging van de internationale vrede en veiligheid. Deze procedure zou uit de volgende stappen kunnen bestaan:

Humanitaire interventie is geen uiterste middel dat pas wordt ingezet nadat alle andere middelen hebben gefaald, maar een concept dat vooraf gaat aan verdere dwangmaatregelen. Het gaat verder dan "peace-keeping', maar biedt de betrokken staat de kans het conflict nog langs vreedzame weg, onder auspiciën van de VN, op te lossen; Als meest gangbare criterium voor "humanitaire interventie' geldt een ernstige schending van mensenrechten. Eind vorig jaar sprak Pérez de Cuéllar over een "tribunaal' dat in de toekomst zou moeten oordelen over de rechtmatigheid van inmenging van de wereldgemeenschap in binnenlandse conflicten op humanitaire gronden. Daarbij zal het tribunaal de aard van die conflicten in overweging moeten nemen: gaat het om een permanent onderdrukte minderheid, een poging tot afscheiding, genocide, de onderdrukking van een opstand. Zo'n tribunaal dient naar Pérez de Cuéllars opvatting "een grote morele en politieke autoriteit' te hebben. Het zou moeten bestaan uit drie of vier onpartijdige, internationale persoonlijkheden, die niet onderhevig zijn aan de controle van een regering. Door een oordeel uit te spreken over de humanitaire merites van een situatie die "humanitaire interventie' rechtvaardigt, zou het tribunaal een aanbeveling kunnen formuleren aan de Veiligheidsraad; Vervolgens spreekt de Veiligheidsraad zich op basis van die aanbeveling, uit over de de vraag of een voortduren van de situatie een bedreiging vormt voor de internationale vrede en veiligheid in het gebied. Daarmee wordt een verdere bemoeienis van de Raad, inclusief het besluit tot "humanitaire interventie', gebracht onder de werkingskracht van art. 39 van het VN-Handvest. Humanitaire interventie is daarmee een vorm van dwangactie, waarbij de zorg om de mensenrechten dus prevaleert boven het non-interventiebeginsel. De Raad kan daarbij een tweetal redenaties volgen. Ernstige schendingen van mensenrechten zijn in flagrante strijd met het VN-Handvest en vormen een aantasting van de internationale rechtsorde; het ongestraft laten van dit soort schendingen tast de geloofwaardigheid van de VN en de Veiligheidsraad aan. Een andere redenering is dat ernstige schendingen van mensenrechten de instabiliteit in de regio vergroten vanwege de gevolgen voor de nabuurlanden (zoals vluchtelingenstromen en het risico van het overslaan van de vijandelijkheden); De Veiligheidsraad maakt duidelijk dat het om een humanitaire interventie gaat, gericht op het beëindigen van menselijk leed, om een beperkte actie van beperkte duur, niet gericht op aantasting van de territoriale integriteit, maar wel op herstel van respect voor de mensenrechten. De inzet van VN-militairen beoogt een eind aan het menselijk lijden te maken en internationale hulporganisaties in staat te stellen hun werk te doen en een begin te maken met de onderhandelingen voor een politieke regeling; De Veiligheidsraad besluit tot instelling van een humanitaire operatie, die het midden houdt tussen militaire "peace-keeping' en "peace-enforcement' en tegelijk een politiek instrument is. Het onmiddellijke doel is een eind te maken aan het geweld. Omdat het hier gaat om dwangactie is geen "status of forces agreement' nodig. Bij de bewapening en uitrusting zal moeten worden uitgegaan van mogelijk verzet tegen de aanwezigheid van VN-troepen. Omdat grotere veiligheidsrisico's worden gelopen, moeten nieuwe "rules of engagement' worden vastgesteld - een aardige taak wellicht voor het Militaire Stafcomité; de bewapening zal zwaarder moeten zijn dan bij "peace-keeping' het geval is. Deze eenheden kunnen op ad hoc-basis worden samengesteld, net als VN-vredesoperaties, en veronderstellen niet per definitie het inroepen van artikel 43 uit het VN-Handvest, zoals Brian Urquhart heeft voorgesteld; De Veiligheidsraad stelt het land in kwestie voor de keuze: of in goed overleg met de andere partijen een politieke regeling voor het conflict te treffen of bij gebleken onwil een aanscherping van economische strafmaatregelen of zelfs een militaire dwangactie.

Foto: Hulpverlening aan Koerden in Irak, 1991. (foto Michiel Hegener)