Wetsontwerp euthanasie voldoet niet aan eisen

Minister Hirsch Ballin van justitie verdedigde vorige week in de Tweede Kamer het regeringsstandpunt over euthanasie en hulp bij zelfdoding.

Hoe verhoudt deze tekst, die een groot compromisgehalte heeft, zich tot de kwaliteitseisen die Hirsch Ballin vorig jaar in zijn nota Zicht op wetgeving, zelf stelde aan goede wetgeving. In deze nota die gericht was op de “verbetering van de rechtsstatelijke en bestuurlijke kwaliteit van het overheidsbeleid”, constateerde de minister dat met de Nederlandse wetgeving veel mis is en dat regelverdichting en overregulering hebben geleid tot grote problemen bij de uitvoering en handhaving van wetten. Alle onderdelen van de strafrechtelijke keten zijn overbelast geraakt.

Als één van de oorzaken van "defecte' wetgeving werd in die beleidsnota gewezen op “onze onderhandelingsdemocratie”, waar “de regels per sector een eigen leven leiden, met een zeer specifieke, soms zelfs symbolische betekenis in het bereiken van een voor alle partijen aanvaardbaar resultaat”. Nog interessanter was de waarneming dat “een te strikte binding aan de voornemens die in een regeerakkoord vervat zijn, kan leiden tot gebrekkige wetgeving”.

Wie de kwaliteit van wetgeving zozeer ter harte gaat als de minister van justitie, kan op speciale aandacht rekenen. De wetten die een dergelijke bewindsman uitvaardigt, moeten wel van grote kwaliteit zijn. Maar hoe zit dat dan met het concept-wetsvoorstel dat tot doel heeft de euthanasiepraktijk in Nederland te reguleren? Het doel van de regeling is om het handelen van artsen die levensbeëindigende handelingen verrichten toetsbaar te maken en intussen strafbaar te houden.

Het is een wet met een dubbel kwaliteitsrisico, omdat zij het produkt is van een compromis tussen twee regeringspartijen en bovendien voortvloeit uit het regeerakkoord. Dat waren twee factoren die volgens Zicht op wetgeving aan de wortel liggen van veel ondeugdelijke wetten. Maar Hirsch Ballin heeft eerder in een gesprek met deze krant verzekerd tevreden te zijn over de kwaliteit van de euthanasiewet: “Op zich erken ik dat compromiswetgeving in het algemeen kan leiden tot minder fraaie resulaten. Maar dat is hier zeker niet het geval”.

Aan de hand van de vijf handige kwaliteitseisen voor wetgeving die Hirsch Ballin in zijn nota presenteert, kan eenvoudig worden nagegaan of de minister met recht tevreden is. De kwaliteitseisen zijn: a. rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen b. doeltreffendheid en doelmatigheid c. subsidiariteit en evenredigheid d. uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid e. onderlinge afstemming f. eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid

Bij toetsing aan deze criteria treden bij criterium a. al moeilijkheden op. De rechtmatigheid van wetten houdt in dat zij in overeenstemming moeten zijn met het recht. Het probleem is dat recht en wet op het terrein van euthanasie maximaal divergeren. Het Wetboek van Strafrecht bepaalt dat iemand die verdacht wordt euthanasie te hebben toegepast, twaalf jaar gevangenisstraf kan krijgen. Volgens de jurisprudentie van de Hoge Raad gaan artsen, die zich aan de regels houden, vrijuit.

Eén van de redenen om te streven naar nieuwe wetgeving was juist recht en wet meer met elkaar in overeenstemming te brengen. Maar het wetsontwerp conserveert de status quo: de formele strafbaarheid blijft, de straffeloosheid in de praktijk ook. Hirsch Ballin geeft hier zelf een oordeel over : “Onrechtmatigheid van wetgeving is in een rechtstaat principieel onjuist”.

Maar misschien is de euthanasiewetgeving wel zo doeltreffend en doelmatig (b) dat het probleem met de rechtmatigheid door de vingers kan worden gezien. Het gaat er dus om of de wetgeving “tot verwezenlijking van de door de wetgever beoogde doelstelling” leidt en of “er geen ongunstige verhouding ontstaat tussen baten en lasten”. Over de doelmatigheid valt geen zinnig woord te zeggen, want de in Zicht op wetgeving bepleite toelichting met "doelformulering' waarin het geheel van doel-middel-relaties in kaart is gebracht, ontbreekt. De doeltreffendheid van de regeling is getorpedeerd door Hirsch Ballin zelf. De effectieve meldingsprocedure voor euthanasie en hulp bij zelfdoding waar artsen sinds enige tijd aan meewerken, is in het concept wetsvoorstel verruimd met gevallen van levensbeëindiging niet op verzoek wat in juridische zin moord en doodslag is. Daarmee haalt Hirsch Ballin ook een onvoldoende op het punt van onderlinge afstemming (e). De verwachting is dat daarmee artsen minder geneigd zullen zijn hun handelen ter toetsing voor te leggen aan de autoriteiten.

Daarmee voldoet de euthanasieregeling tegelijk ook niet aan het vierde criterium uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (d): de verwachting is dat artsen niet vrijwillig hun hoofd op het hakblok zullen leggen. In Zicht op wetgeving staat: “Wetten die niet of onvoldoende uitvoerbaar of handhaafbaar zijn, dreigen tot een symbool, een dode letter te worden”.

Op het punt van subsidiariteit en evenredigheid (c), dat inhoudt dat indien mogelijk de verantwoordelijkheid bij de maatschappelijke organisaties moet worden gelegd, scoort het wetsvoorstel slechts een half punt: medewerking aan de meldingsprocedure is in hoge mate afhankelijk van de aangiftebereidheid van de medici zelf. Daar staat tegenover dat iedere gemelde ingreep door de top van het OM, de procureurs-generaal, moet worden getoetst. Dat betekent dus weer een extra belasting voor de "strafrechtelijke keten'.

Hirsch Ballin faalt ten slotte ook op het punt van de eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid (f). “Degenen die met de regels worden geconfronteerd moeten duidelijk voor ogen hebben wat de wetgever wil en bedoelt en wat zij zelf mogen of moeten doen of nalaten”, aldus Zicht op wetgeving. In dit geval gaat het vooral om het begrip van de artsenorganisatie KNMG. Die beschouwt de “wettelijke verankering van de meldingsprocedure als een aanvaarding door de wetgever van een praktijk waarin euthanasie en hulp bij zelfdoding is toegestaan, mits aan bepaalde zorgvuldigheidseisen is voldaan”. Die opvatting is een “misverstand” volgens Hirsch Ballin. Woordvoerder Mulder van de KNMG “begrijpt dat niet”. “Als we er niet vanuit kunnen gaan dat in de praktijk geen vervolging plaatsvindt, hebben we een probleem.”