HET NUTTIG VERMAAN VAN DE NATIONALE OMBUDSMAN

Vereisten van behoorlijkheid. Een analyse na tien jaar Nationale ombudsman door J. B. J. M. ten Berge, M. P. Gerrits-Janssens en P. J. Stolk 415 blz, W. E. J. Tjeenk Willink 1992, f 82,50 ISBN 90 271 3430 8

De nationale ombudsman. (Pre-aviezen Vereniging voor administratief recht nr 106) door prof. mr. J. B. J. M. ten Berge, mr. E. J. Daalder en dr. J. Naeyé 250 blz, Samsom H. D. Tjeenk Willink 1991, f 34,50 ISBN 90 6092 506 8

De nationale ombudsman door mr. P. J. Stolk 126 blz, W. E. J. Tjeenk Willink 1991, f 41,25 ISBN 90 271 3282 8

"We zijn niet met een winkel in zachte zuurtjes bezig', zo typeerde de eerste nationale ombudsman dr. J. F. Rang ooit zijn relatie tot het overheidsapparaat. Dat is inderdaad het beeld: een streng oog en zonodig een ferm vermaan. Toch heeft de functie van nationale ombudsman (in vakkringen graag afgekort tot N.o.: de hoofdletter accentueert het hoge karakter van het ambt) wel degelijk iets "zachts'. De N.o. beschikt over onderzoeksbevoegdheden en geeft een oordeel. Maar hij bedrijft geen rechtspraak. Zijn rapporten hebben niet de bindende kracht van een vonnis. Formeel kan alleen de Tweede Kamer opvolging van de adviezen afdwingen, en toch is de ombudsman geen politiek instrument (de Kamer kan hem bijvoorbeeld geen opdrachten tot onderzoek verstrekken). Staatsrechtelijk is het lang niet zo eenvoudig als het eruit ziet - de wet op de ombudsman heeft ook meer dan een decennium gesudderd tot in 1982 de Nationale ombudsman daadwerkelijk aan de slag kon.

VERLOREN RUGZAK

Het was begin dit jaar dus feest in Den Haag, met de Koningin erbij. En bij dat feest hoort natuurlijk een evaluatie. De Vereniging voor administratief recht (VAR) gaf vorig jaar reeds een theoretische voorzet in de vorm van drie preadviezen over de betekenis van de N.o. voor het bestuursrecht, zijn verhouding tot de burgerlijke rechter en het speciale, gevoelige terrein van de politieklachten. Verder verscheen een juridische studiepocket van mr. P. J. Stolk over het instituut N.o., diens bevoegdheden en werkwijze, voorzien van een korte wetsgeschiedenis. Op de viering zelve werd de bundel Vereisten van behoorlijkheid gepresenteerd, een lijvig overzicht van tien grote thema's in de actuele oordeelsvorming van de ombudsman met een toegift over de niet altijd eenvoudige verhouding tot andere beroepsprocedures zoals in het geval van de studiefinanciering. Na een korte inleiding per thema zijn een aantal illustratieve zaken opgenomen onder pakkende kopjes zoals Verloren rugzak of Tactische uitnodiging voor een strafrechtelijk verhoor. Het eerste geval had betrekking op het gebrek aan medewerking van de ambassade in Frankrijk, het tweede betrof de uitnodiging voor een gesprek door de recherchedienst van het departement van Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu (Vrom) waarbij ten onrechte geen open kaart werd gespeeld over de strafrechtelijke aard van het onderhoud.

Naast dit kleine leed schroomt de ombudsman ook niet een hele bestuurspraktijk voor het blok te zetten. Befaamd werd zijn rapport naar aanleiding van een klacht door de Werkgroep Eemsmond over het gedogen van een chemisch bedrijf. De ombudsman aanvaardde dat gedogend bestuur als minst slechte oplossing soms niet valt te vermijden. Maar hij waarschuwde met klem tegen de ""negatieve voorbeeldwerking die dit kan uitstralen' en bond het gedogen aan een hele serie voorwaarden.

Krachtdadig waren ook de beperkingen die de ombudsman oplegde aan de informatieverstrekking door politie en justitie aan de media over individuele verdachten tijdens het vooronderzoek, dus voordat de zaak op de openbare zitting komt. Daarin ging de ombudsman overigens wel gevaarlijk ver door een bijzondere reden te eisen voor informatieverstrekking, zoals ""het bezweren van ontstane onrust, of het rechtzetten van gerezen misverstanden'. Het gevaar is dat justitie op die manier de nieuwswaarde gaat bepalen en de berichtgeving regisseert om zelf in een zo goed mogelijk daglicht te komen. Terwijl er soms toch best wat aan te merken valt. Dit was nu dan ook eens een aanbeveling waar het ministerie met graagte gevolg aan gaf door richtlijnen uit te vaardigen die het mogelijk maken de eigen werkwijze verregaand af te schermen. Misschien zou het goed zijn als nu een journalist eens een klacht bij de ombudsman indient. De welhaast absolute beslotenheid van het vooronderzoek waarvan hij uitgaat, is ook strafrechtstheoretisch aanvechtbaar.

PSEUDORECHTELIJK

Opmerkelijk is vooral de juridische oriëntatie die het ambt van ombudsman in ons land heeft gekregen. Er is sprake van een "pseudorechtelijke aanpak', inclusief de opbouw van een eigen "jurisprudentie'. Er is een duidelijke wisselwerking met de ontwikkeling van het bestuursrecht, in het bijzonder het werk aan een Algemene wet bestuursrecht, die verspreide normen voor de omgang tussen overheid en burger moet aanvullen en codificeren. De huidige ombudsman, mr. drs. M. Oosting heeft ook een solide wetenschappelijke achtergrond op dit speciale rechtsgebied.

Toch worden er ook vraagtekens gezet bij die strakke, formele lijn. Juridisering had in de opbouwfase zeker zin om het gezag van het nieuwe instituut te vestigen, erkent dr. Jan Naeyé in zijn VAR-preadvies over politieklachten. Hij betwijfelt echter of dit onverkort de trend van de toekomst moet zijn. De klagende burger zal vaak meer gebaat zijn bij directe bemiddeling en conflictoplossing. ""Lopen klagers niet het risico dat zij van hun eigen klacht worden vervreemd?'

Dat laatste is echter precies een van de bedoelingen van de ombudsfsunctie, betoogt de Utrechtse hoogleraar staats- en bestuursrecht Ten Berge in zijn VAR-preadvies. De N.o. heeft niet alleen een rol als "Haarlemmerolie' (eerste hulp en bemiddeling) maar ook een taak al doende normen te "vinden' voor de relatie van overheid tot burger. Hij moet het individu beschermen tegen de overheid, maar hij moet ook in meer algemene zin knelpunten signaleren op grond van ""systematische verwerking en analyse van de klachten'.

De vergrootglasfunctie betekent dat een klacht nooit helemaal alleen van de burger is, maar maakt tegelijk het ombudswerk zo de moeite waard. De N.o. heeft ook het recht op eigen initiatief een onderzoek in te stellen. Hij maakte daarvan bijvoorbeeld gebruik om de departementale postbehandeling door te lichten en onderzoek in te stellen naar de kwaliteit van politiecellen. Beide bleken te wensen over te laten. In het eerste geval wees de ombudsman er op dat de overheid doorgaans de burger strikt houdt aan allerlei termijnen; het is dan niet meer dan redelijk dat de overheid daar voor zichzelf ook ernst mee maakt. Ondanks alle overheidsautomatisering blijft gebrekkige informatievoorziening - "de zwijgende overheid' - echter een top-item in elk jaarverslag van de ombudsman.

Het onderzoek naar de politiecellen was uitvloeisel van herhaalde klachten die structureel bleken te zijn. De sector politie en justitie geldt volgens Vereisten van behoorlijkheid als een van de belangrijkste en arbeidsintensieve terreinen van de ombudsman. Met name tegen de politie worden kwantitatief bezien overigens weinig klachten toegewezen. Koplopers in het aantal toegewezen klachten zijn Binnenlandse Zaken en VROM. Het gemiddelde afkeuringspercentage liegt er overigens niet om. In vier van de vijf oordelen van de N.o. wordt een klacht geheel of gedeeltelijk gegrond verklaard. Dat is dan wel los van de klachten die om procedurele redenen voortijdig afvallen, maar toch een duidelijke bevestiging van de plaats die de ombudsman zich in tien jaar tijd heeft verworven. Klagen màg niet alleen in Nederland, het heeft soms zowaar nog zin ook.