Euforie over vredeslegers verdoezelt financieringsprobleem

“De financiële kosten van twee dagen operatie Desert Storm zouden in ruime mate alle VN-vredesoperaties over de gehele wereld gedurende één jaar hebben kunnen ondersteunen. Ze stonden echter nooit ter discussie, terwijl over de laatste voortdurend wordt gekibbeld en is er bovendien sprake van achterstallige schulden.” Met deze uitspraak vestigde de voormalige ondersecretaris-generaal van de VN, sir Brian Urquhart, het afgelopen najaar de aandacht op een van de meest urgente knelpunten bij VN-vredesoperaties.

Want de financiering is slechts een van de problemen waar de gerevitaliseerde Verenigde Naties mee kampen. Voornamelijk als gevolg van het einde van de Oost-West-confrontatie, is een ware "hausse' in VN-vredesoperaties ontstaan. Sinds 1988 stelde de Veiligheidsraad maar liefst acht vredesoperaties in. Een niet gering aantal wanneer men bedenkt dat in de voorgaande veertig jaar de VN voor slechts dertien vredesoperaties toestemming gaf.

Hoewel hier sprake is van een verheugende ontwikkeling, versluiert de euforie daarover een aantal belangrijke structurele problemen van het fenomeen "VN-vredeshandhaving'. Allereerst is de financiering ervan. Met de stationering van vredesmachten in Joegoslavië en Cambodja zullen de kosten van de in totaal elf VN-vredesmissies dit jaar meer dan 3,6 miljard gulden bedragen. De reguliere VN-begroting omvat 2,2 miljard gulden.

Al jarenlang, nog voordat sprake was van deze nieuwe vredesmachten, kampten de Verenigde Naties met een betalingsachterstand bij de speciale begroting voor vredesoperaties. Begin van dit jaar bedroeg de achterstand 680 miljoen gulden - met de Verenigde Staten als grootste schuldenaar. Hierdoor gedwongen tot "creatief financieren' betaalt de Verenigde Naties enkele vredesmachten uit het reguliere VN-budget en laat tegelijkertijd vele landen die een bijdrage aan vredesmachten leveren vergeefs op een vergoeding wachten.

De voor de hand liggende oplossing voor de financieringsproblematiek is uiteraard stipte nakoming van de toegezegde financiële verplichtingen. Met name de VS en Rusland, die vijfenveertig procent van de vredesoperaties voor hun rekening nemen, dienen het goede voorbeeld te geven. Hiervoor is echter waarschijnlijk een bredere visie op vredeshandhaving vereist. Wat Nederland betreft, zijn er een aantal substantiële argumenten aan te voeren voor een adequate financiering van VN-vredesoperaties. Vredeshandhaving is immers niet alleen een zaak van het ministerie van defensie, maar maakt een integraal onderdeel uit van onze buitenlandse politiek. Zo gezien is de Nederlandse bijdrage aan VN-vredesoperaties ook te beschouwen als een vorm van "burden-sharing'. Maar zijn vredesoperaties in de Derde Wereld vaak ook niet een vorm van ontwikkelingshulp? De beheersing van conflicten is immers een noodzakelijke voorwaarde voor het plegen van investeringen in de economische en sociale ontwikkeling van Derde-Wereldlanden. Bovendien sluit de Nederlandse bijdrage aan VN-vredesoperaties naadloos aan bij de traditie van het in artikel 90 van onze Grondwet neergelegde streven van bevordering van de internationale rechtsorde.

Een ander probleem is dat een vredeshandhavende operatie vaak tevens beschouwd wordt als de oplossing van het politieke conflict. Niets is echter minder waar. Vredeshandhaving is in beginsel slechts in staat tot het creëren van een afkoelingsperiode die de gelegenheid biedt voor het zoeken naar een politieke oplossing. Vaak echter heeft het optreden van een vredesmacht tot gevolg dat met de afgenomen spanning ook de interesse van de internationale gemeenschap voor het conflict verdwijnt. De vredesmacht gaat dan vaak een eigen leven leiden. Anders gezegd: er is een tendens dat de "VN-brandweerman' in een permanente bewoner van het conflictgebied verandert.

Een klassiek voorbeeld hiervan is de VN-vredesmacht op Cyprus, die nu al meer dan vijfentwintig jaar op dit eiland is gestationeerd. Kortom, "peace-keeping' en "peace-making' dienen hand in hand te gaan.

Een derde en laatste structureel probleem bij vredesoperaties is dat de Verenigde Naties niet over eigen strijdkrachten beschikken?. Hoewel artikel 43 van het Handvest alle lidstaten ertoe verplicht om militaire eenheden voor het handhaven van vrede en veiligheid ter beschikking van de Veiligheidsraad te stellen, is dit artikel als gevolg van de Koude Oorlog steeds een dode letter gebleven. De secretaris-generaal moet dus steeds weer op ad-hoc-basis een VN-vredesmacht met bijbehorende bevelvoerings-, verbindings- en logistieke structuren samenstellen.

Hiermee gaat veel tijd verloren. Daardoor zullen de Verenigde Naties nooit in staat zijn, snel op het verzoek van een lidstaat om bijstand vanwege een externe dreiging te reageren. Mede in het licht van de recente oorlog over Koeweit gaan steeds meer stemmen op die de oprichting van een "VN-rapid-deployment-force' bepleiten. Zo'n snel inzetbare VN-macht kan voor potentiële agressors een afschrikkende werking hebben. Gezien het krediet dat de Verenigde Naties de laatste jaren hebben opgebouwd en de nieuwe veiligheidssituatie in de wereld lijkt het politieke klimaat nu gunstig om daadwerkelijk inhoud te gaan geven aan Handvest-artikel 43.

Voor oplossing van genoemde problemen is de politieke bereidheid van de lidstaten van de Verenigde Naties nodig. Want uiteindelijk zijn zij het die de effectiviteit van de VN als instrument voor handhaving van de wereldvrede en bevordering van het mondiaal welzijn, bepalen.