In Codesa zijn de sporen uitgezet

De regerende Nationale Partij van president De Klerk, het ANC van Mandela en de andere partners binnen de Conventie voor een Democratisch Zuid-Afrika (Codesa) hebben de afgelopen weken hun standpunten op tafel gelegd. Nu begint de tweede fase: het overleg over de vraag hoe die standpunten met elkaar in overeenstemming kunnen worden gebracht. Een tussenbalans.

JOHANNESBURG, 3 APRIL. De onderhandelingen over machtsdeling in Zuid-Afrika zijn echt begonnen. Het eerste loos alarm van crisisdreiging is gegeven. De eerste impasse is uitgeroepen. Er klinken verwijten over dubbele agenda's en geschonden afspraken.

Na de procedures komt de machtsvraag in de Conventie voor een Democratisch Zuid-Afrika (Codesa) duidelijk in zicht. De regerende Nationale Partij (NP) en het Afrikaans Nationaal Congres (ANC) hebben deze week hun laatste voorstellen op tafel gelegd voor de overgangsperiode naar een nieuwe grondwet zonder kleurverschillen.

Beide kanten hebben hoog ingezet en er zijn aanzienlijke afwijkingen: het tempo van de overgang, hoe lang blijft blank aan de macht en hoe ver moet de machtsoverdracht gaan. Het leidde meteen tot politieke opwinding, want een land zonder onderhandelingscultuur ziet elk voorstel als eis. In de NP- en ANC-voorstellen zit echter ook stof voor compromissen.

De partijen zullen daarover de komende weken in de vijf werkgroepen van de Codesa verder onderhandelen. Ze moeten volgens de spelregels “sufficient consensus” (een voldoende mate van overeenstemming) bereiken, want gestemd wordt er niet in de Codesa. De werkgroepen moeten hun werk gedaan hebben op 15 en 16 mei, wanneer de tweede algemene zitting van de Codesa wordt gehouden.

De openingszet van de regering was vorige week een gewaagde. Zij stelde voor dat in de eerste fase het ANC, Inkatha en anderen zitting krijgen in overgangsraden voor de organisatie van verkiezingen, lokaal bestuur, provincies en financiën. Dit kan voor juli gebeuren. De bevoegdheden van de raden zijn vooral adviserend. Ze maken plannen voor de overgangsregering, die in fase twee na de eerste verkiezingen aantreedt.

Het ANC wil in de eerste fase verregaande bevoegdheden. De kroon op zijn structuur van vier meer-partijencomité's op het gebied van financiën, lokaal bestuur, buitenlandse betrekkingen en onafhankelijke comité's voor verkiezingen en media, is een Interim Regeringsraad. Deze komt boven de regering, het drie-kamerparlement en de regeringen van de thuislanden te staan en bestuurt in feite het land.

De regering kreeg van al haar onderhandelingspartners alle hoeken van het World Trade Centre, twee dagen per week de vergaderlokatie, te zien. De regering kwam volgens menigeen terug op een eerdere overeenkomst, dat er een overgangsstructuur met echte bestuurlijke bevoegdheden zou komen. Er werden vergelijkingen getrokken met de Native Representative Council onder premier Smuts, die in 1946 het advieswerk opschortte omdat zij zich gebruikt voelde als “speelgoedtelefoon”.

Langzaam krabbelden de regeringsonderhandelaars terug. Ministers verklaarden dat de overgangsraden best besturende bevoegdheden kunnen hebben. Hoe zou een minister de wil van een raad, met leden voorgedragen door de Codesa en benoemd door de staatspresident, naast zich neer kunnen leggen?

Er zijn twee scholen in de politieke duiding. Sommige analisten houden het op ouderwetse "Nats'-arrogantie. De regering, zeggen ze, heeft geopereerd in een roes van zelfvertrouwen na de monsterzege in het blanke referendum over president De Klerks hervormingspolitiek. Anderen houden het erop dat de regering aan het begin van de onderhandelingen zo hoog mogelijk heeft ingezet en het terugkrabbelen heeft ingecalculeerd. De NP zal nu volgende week met een nieuw voorstel moeten komen, dat na intensief overleg achter de schermen voor de andere kant van de tafel wel aanvaardbaar is. De overgangsraden van de NP en multipartijencomité's van het ANC lijken in vorm verdacht veel op elkaar. Het compromis lijkt in de bevoegdheden te zitten.

Fase twee is de periode na de eerste algemene verkiezingen, mogelijk aan het eind van dit jaar. Hier is de regering het ANC een eind tegemoet gekomen. Zij is akkoord gegaan met een gekozen parlement, dat de nieuwe grondwet opstelt. Dat lijkt veel op de gekozen grondwetgevende vergadering, al lange tijd een ANC-eis. Maar waar het ANC een gekozen lichaam wil dat in beperkte tijd (negen maanden) met besluiten van tweederde meerderheid tot overeenstemming komt, wil de NP een interim-regering en een interim-parlement met twee kamers volgens haar plannen voor een definitieve grondwet. Daarin zitten voor het ANC veel onaanvaardbare elementen: de Senaat, die minderheden veto's geeft over voorstellen van het via evenredige vertegenwoordiging gekozen Huis van Afgevaardigden, en het roterend presidentschap voor de leiders van de drie tot vijf grote partijen. Bovendien heeft de interimfase een open einde. Critici verdenken de "Nats' ervan dat zij het proces naar de definitieve grondwet zo zullen rekken, dat zij "interim' vele jaren de macht zullen behouden.

De regering wijst in de verdediging van haar voorstel op het speciale karakter van de grondwet als raamwerk voor de rechten van alle bevolkingsgroepen. Het zou onjuist zijn de grondwet te laten opstellen door de partij die de meerderheid in verkiezingen voor een grondwetgevende vergadering behaalt - waarschijnlijk het ANC. “Men kan niet beginnen met een simpel meerderheidssysteem dat de gewenste uitkomst is die sommige partijen door onderhandelingen proberen te bereiken”, zegt het voorstel. In de wandelgangen van de Codesa zei een ANC'er deze week dat “een simpel meerderheidssyteem” in andere landen democratie heet. Over “een simpel minderheidssysteem” maakte de blanke regering zich de afgelopen veertig jaar minder zorgen.

Prof. Tertius Delport, als staatssecretaris voor grondwetszaken een van de belangrijkste onderhandelaars, verklaarde dat het regeringsvoorstel voor de overgangsperiode is bedoeld. “We moeten een grondwet voor onze tijd hebben. We hebben nu een regering van nationale verzoening nodig, waarin alle leiders van het land zitten. In een later stadium zijn een roterend presidentschap en een Senaat misschien niet meer nodig”, aldus Delport.

De duur van de overgangsperiode is het lastigste punt van onderhandeling, gaf Delport toe. Het ANC wil een duidelijke termijn, de regering een open einde om zo lang mogelijk te kunnen meeregeren. De partijen moeten het in ieder geval eens worden over een tijdslimiet aan voorgeschreven coalitievorming. Een tweede probleem is de positie van de thuislanden. Boputhatswana en in mindere mate Ciskei willen in tegenstelling tot Transkei en Venda hun onafhankelijkheid voorlopig niet opgeven.

Maar het grootste risico is volgens veel onderhandelaars het onvoorspelbare gedrag van Inkatha-leider Mangosuthu Buthelezi. Hij onderhandelt zelf niet mee in de Codesa, maar laat vanaf de zijlijn regelmatig dreigementen horen. Buthelezi voelt zich terzijde geschoven, nu de NP en het ANC de loop der onderhandelingen bepalen. De Codesa heeft zijn eis van aparte delegaties voor de Zulu-koning Zwelithini en zijn regering van KwaZulu nog niet gehonoreerd. Bovendien wil Buthelezi geen verkiezingen, vanwege het klimaat van geweld en intimidatie - waar hij zelf volgens een recent rapport van de Internationale Commissie van Juristen de eerstverantwoordelijke voor is. Als Buthelezi zijn Inkatha-delegatie terugtrekt, wordt de basis van de Codesa wel erg smal, gezien het verder ontbreken van uiterst links en uiterst rechts. Inkatha buiten de Codesa is bijna een garantie voor meer geweld en onrust.