Nationale soevereiniteit wordt een anachronisme

Minister van defensie A.L. ter Beek hield gisteren een toespraak voor het Nederlands Genootschap voor Internationale Zaken. Onderstaande tekst is een beknopte weergave van zijn rede.

Een jaar geleden verscheen de Defensienota. Daarin werd een grondige herziening van het Nederlandse defensiebeleid aangekondigd. In de nota werd bijna terloops opgemerkt dat “sommige belangrijke internationaal-politieke ontwikkelingen nog niet volledig zijn uitgekristalliseerd”. Achteraf beschouwd verdient deze zinsnede de prijs voor het understatement van het jaar. Niemand kon toen voorzien dat er, na de omwentelingen in Europa van 1989 en 1990, in de tweede helft van dat jaar in Oost-Europa opnieuw wereldgeschiedenis zou worden geschreven, beginnend met de mislukte staatsgreep in Moskou van augustus en eindigend met de ontbinding van de Sovjet-Unie in december.

De veiligheidssituatie van nu is een andere dan die in de Defensienota is beschreven. Verreweg de belangrijkste verandering is uiteraard de ondergang van de Sovjet-Unie. De toekomst van het Gemenebest van Onafhankelijk Staten is onzeker. De republieken zullen meer en meer hun eigen weg gaan. Van gemeenschappelijke strijdkrachten zal waarschijnlijk geen sprake meer zijn, met uitzondering wellicht van een gemeenschappelijk bevel op het gebied van de strategische kernwapens. Het gevaar van een groot offensief van de Sovjet-Unie tegen West-Europa, waarmee in de Defensienota nog rekening moest worden gehouden, is dus geweken.

De NAVO had veertig jaar lang één allesoverheersende functie: West-Europa beschermen tegen mogelijke agressie van de Sovjet-Unie. Maar inmiddels is die dreiging verdwenen. Dit vergde van het bondgenootschap nog grondiger aanpassingen dan waartoe het al eerder in Londen (juli 1990) en in Rome (november 1991) had besloten: onderstreping van het politieke karakter van de NAVO, minder nadruk op de rol van kernwapens, een nieuwe strategie en een nieuwe structuur van de strijdkrachten.

Nieuw is het inzicht dat de stabiliteit in Europa een veel bredere interpretatie van veiligheid vergt dan tot dusver het geval was. Onze veiligheid is ten zeerste gebaat bij stabiele democratieën, goed functionerende markt-economieën en een schoon milieu in Midden- en Oost-Europa. Nodig is uitgebreide steun op een breed terrein: politiek, militair, economisch en ecologisch.

Dank zij het einde van de Koude Oorlog zijn de VN niet langer verlamd door tegenstelling tussen Oost en West. Hierdoor hebben zij veel meer armslag gekregen om hun belangrijkste taak te vervullen: het bevorderen van vrede en veiligheid in de wereld. De vredesoperaties van de VN zijn de laatste tijd sterk toegenomen in aantal, omvang en betekenis. Daarnaast tekent zich - zie Noord-Irak - een nieuwe, potentieel zeer belangrijke ontwikkeling af, namelijk het gebruik van militaire middelen in VN-verband om zeer ernstige schendingen van de mensenrechten tegen te gaan.

Er is in de wereld sprake van internationalisering op vele terreinen. Het ontstaan van een wereldeconomie holt de nationale onafhankelijkheid van staten uit, vooral die van kleine staten, in toenemende mate ook van grote. Nationale soevereiniteit wordt een anachronisme. Geen land, hoe groot en machtig ook, kan nog zijn heil zoeken in isolement zonder zich economisch en technologisch ernstig te schaden. De internationalisering wordt versterkt door gemeenschappelijke gevaren als het terrorisme, de georganiseerde misdaad, de drugshandel en - vooral - de milieuproblemen.

Sommigen gaan zover te spreken over een "nieuwe wereldorde'. “De nieuwe wereldorde”, schreef Ben Knapen in NRC Handelsblad, is niet nieuw, omvat niet de hele wereld en is ook geen orde.” Een bondige uitspraak, die niettemin onvoldoende recht doet aan het feit dat er in de wereld onmiskenbaar sprake is van toenemende integratie. Overal winnen internationale organisaties gestaag aan betekenis: IMF, Wereldbank, OESO, G-7, GATT, VN, WEU, CVSE, Asean, enzovoorts.

Ons land wordt steeds vaster verankerd in Europa. Onze veiligheid is onverbrekelijk verbonden met die van de EG-partners. Denken in termen van nationale soevereinitiet is achterhaald. Dit feit is voor ons veiligheidsbleeid belangrijker dan academische discussies over de vraag of Nederland van de Europese landen “de kleinste van de groten” of “de grootste van de kleinen” is. Wij doen er dan ook goed aan de toekomst van de Nederlandse krijgsmacht mede te zien in het licht van de onomkeerbare, hand over hand toenemende europeanisering.

Het is uitgesloten dat zich binnen afzienbare tijd in Europa een ook maar enigszins vergelijkbare dreiging kan ontwikkelen. Er is op het Europese continent maar één staat die zich tot een militair gevaar voor West- en Midden-Europa zou kunnen ontwikkelen, en dat is Rusland. Door zijn bevolkingsaantal, economisch potentieel en geografische ligging zou het een militaire bedreiging van betekenis kunnen worden. Maar hoe waarschijnlijk is dat? Hoewel Rusland 150 miljoen inwoners telt, is dat maar goed de helft van de voormalige Sovjet-Unie. Het is van West-Europa gescheiden door, strikt militair-technisch gezien, twee bufferzones. De eerste is in 1989-90 ontstaan en wordt gevormd door Polen, Tsjechoslowakije en Hongarije, de tweede is van nog recenter datum en bestaat uit de Baltische staten, Wit-Rusland en Oekraïne. Zou Rusland zich onverhoopt ontwikkelen tot een militaire dreiging, dan zullen deze landen eerder de bondgenoten van West-Europa zijn dan neutrale bufferzones. Het oude Sovjet-leger valt uiteen. De Russische defensie-uitgaven zijn drastisch gedaald. Er is nauwelijks nog geld om de militaire te huisvesten, te kleden en te voeden. De investeringen voor nieuw materieel dalen dit jaar tot vijftien procent van wat ze in voorgaande jaren waren. De komende jaren zal hierin bepaald geen verandering komen. De defensie-industrie heeft de keuze tussen overschakelen op civiele produktie of ten onder gaan. De economische toestand is zo rampzalig dat het zeker een generatie zal duren alvorens er weer sprake kan zijn van een voldoende economisch - en technologisch - draagvlak voor herbewapening op grote schaal.

De prille democratie in Rusland kan een kort leven beschoren zijn. Een nieuwe dictatuur is niet denkbeeldig gezien de rampzalige economische situatie en het ontbreken van elke democratische traditie. In dat geval echter zullen lange tijd de capabilities ontbreken om West-Europa werkelijk militair te bedreigen.

Kan zich buiten Europa een militaire dreiging van betekenis ontwikkelen? Zonder meer. Irak was een voorbeeld, dat elders in de Derde wereld navolging kan krijgen. Maar onder alle omstandigheden zullen militaire dreigingen buiten Europa voor ons minder omvangrijk en gevaarlijk zijn dan de tot voor kort nog bestaande Sovjet-dreiging. De Golfoorlog, verhoudingsgewijs toch een groot conflict, leidde in vrij korte tijd tot de nederlaag van Irak. Conclusie: van een militaire bedreiging van het NAVO-verdragsgebied zal voor de afzienbare tijd geen sprake zijn. Crisismanagement buiten het NAVO-verdragsgebied: dáár gaat het in de toekomst om.

Het belang van flexibeler en sneller inzetbare eenheden is door de ontwikkelingen van het laatste jaar alleen maar toegenomen. De luchtmobiele brigade en het luchttransport bijvoorbeeld hebben erdoor aan betekenis gewonnen. Bij beslissingen over de verdere herstructurering van de krijgsmacht zullen we met deze ontwikkeling terdege rekening moeten houden. Nu er geen sprake meer is van een grote bedreiging van het NAVO-verdragsgebied hebben we geen omvangrijke landstrijdkrachten meer nodig en evenmin grote mobilisabele reserves. De omvang van de Koninklijke Landmacht in het algemeen en die van het Eerste Legerkorps in het bijzonder zullen dan ook kritisch moeten worden bekeken. Ook andere ontwikkelingen wijzen in de richting van een kleinere, meer professionele landmacht. Nu wij ons meer oriënteren op crises en conflicten buiten het NAVO-gedragsgebied, zal van geval tot geval heel praktisch moeten worden bekeken in welk internationaal verband onze eenheden zo nodig optreden. Voortaan kunnen en zullen Nederlandse eenheden, op betrekkelijk kleine schaal, opereren in wisselende internationale verbanden, zoals de VN, de NAVO en de WEU. Nederland kan, nu de Sovjet-dreiging tot het verleden behoort, veel meer aandacht schenken aan het bevorderen van de internationale rechtsorde door eenheden ter beschikking te stellen van de VN. In de Defensienota werd nog per krijgsmachtonderdeel opgesomd welke eenheden voor VN-vredesoperaties beschikbaar dienden te zijn. Dit beperkte aanbod doet niet langer recht aan de gewijzigde veiligheidssituatie. In de toekomst dienen alle eenheden van de krijgsmacht in beginsel ook voor VN-vredesoperaties beschikbaar te zijn. Nederland zal nooit meer alleen militair optreden, maar uitsluitend samen met en in aanvulling op eenheden van andere, vaak grotere landen. In de Defensienota werd maar één reden genoemd om buiten het NAVO-verdragsgebied uitsluitend met andere landen op te treden: de beperkte militaire middelen waarover ons land beschikt. Er zijn ook andere redenen: onze vrijheid van handelen neemt als gevolg van vooral de Europeanisering geleidelijk af, er zijn geen uitsluitend Nederlandse belangen buiten het NAVO-verdragsgebied te behartigen en wij zullen bij voorkeur optreden in VN-verband, per definitie een multinationaal verband. Het is dan ook niet langer nodig dat ons land beschikt over een volledige krijgsmacht, dat wil zeggen: een krijgsmacht die zelfstandig op eigen kracht kan opereren. Dat is ook niet langer mogelijk omdat, bij gelijkblijvende of zelfs dalende defensie-uitgaven en onvermijdelijk stijgende kosten van materieel en personeel, pogingen om een min of meer volledige krijgsmacht in stand te houden ertoe zullen leiden dat we steeds minder van hetzelfde overhouden. Met andere woorden: dan hollen we de krijgsmacht uit. Er moeten prioriteiten gesteld worden tussen en binnen de krijgsmachtonderdelen. Nodig is concentratie van middelen. Het criterium voor de samenstelling van de krijgsmacht van de toekomst moet zijn: kan Nederland desgewenst of desgevraagd goed opgeleide, met hoogwaardig materieel uitgeruste eenheden leveren aan enig internationaal verband? Omdat echte taakspecialisatie vooralsnog niet mogelijk is en een gemeenschappelijk Europees defensiebeleid nog wel enige tijd op zich zal laten wachten, doen we er verstandig aan te kiezen voor een andere benadering: complementariteit. Bij het stellen van prioriteiten in het defensieplan zullen wij ons vragen moeten stellen als: waar is Nederland goed in, waar zijn onze bondgenoten goed in en waaraan bestaat internationaal gezien behoefte? Met in het verleden gedane grote investeringen moeten we bij de verdere herstructurering van de krijgsmacht rekening houden. Kapitaalvernietiging moet zoveel mogelijk worden voorkomen. De kosten van modernisering van bestaande wapensystemen en van verwerving van nieuwe systemen, dwingen tot tot belangrijke keuzen. Het ligt voor de hand voorrang te geven aan die systemen die bij uitstek geschikt zijn voor de meest voor de hand liggende scenario's op het gebied van crisisbeheersing. In overeenstemming met het uitgangspunt van complementariteit verdienen daarbij de middelen waaraan in Europa een tekort is bijzondere aandacht. Op de bevindingen van de commissie-Meijer, die dit najaar advies zal uitbrengen over de dienstplicht, wil ik niet vooruitlopen. Afschaffing zou een ingrijpend en verstrekkend besluit zijn, maar de dienstplicht is geen doel in zichzelf. Het zal duidelijk zijn dat handhaving of afschaffing van grote betekenis zal zijn voor aard en omvang van vooral de Koninklijke landmacht.

Dat de krijgsmacht nodig blijft, staat voor mij vast, een oordeel dat door tweederde van de Nederlandse bevolking wordt gedeeld, naar uit een recente opiniepeiling van de Stichting Maatschappij en Krijgsmacht blijkt. De krijgsmacht bevindt zich midden in een ingrijpend proces van gelijktijdige herstructurering en verkleining, dat nog een aantal jaren zal duren. Het resultaat zal een ten dele andere krijgsmacht zijn. Ten dele, want naast veel verandering is er veel continuïteit.

De krijgsmacht krijgt een ander karakter. Zij wordt veel meer dan in het verleden een dienstverlenende instelling met een flexibele organisatie en activiteiten over een breed terrein. Internationaal zal de krijgsmacht met kleine, goed opgeleide en uitgeruste eenheden kunnen deelnemen aan crisisbeheersingsoperaties, met inbegrip van vredesoperaties, en uiteenlopende taken op humanitair gebied kunnen verrichten.

Zoals bij de hulp-operatie voor de Koerden in Noord-Irak en in de Golfoorlog is gebleken, en nu weer blijkt bij de voorbereidingen van de VN-vredesoperaties in Joegoslavië en Cambodja, zal een Nederlandse bijdrage aan de crisisbeheersingsoperatie meestal een inter-servicekarakter hebben. Met andere woorden: militairen uit verschillende krijgsmachtdelen zullen in staat moeten zijn, waar ook ter wereld schouder aan schouder moeilijke klussen te klaren. Cultuurverschillen tussen de krijgsmachtdelen zullen hierdoor afnemen, zonder dat bepaalde, aan het krijgsmachtdeel eigen, tradities geheel hoeven te verdwijnen.

Wie meent dat de krijgsmacht van de toekomst goedkoop zal zijn, vergist zich. Goed, een kleinere krijgsmacht vergt minder materieel. Maar materieel en personeel worden wel almaar duurder. Nieuwe activiteiten leggen een toenemend beslag op de defensiemiddelen: vredesoperaties, humanitaire hulp, het milieu, de hulp aan Midden- en Oost-Europa, en allerlei taken ten behoeve van de maatschappij, waarop ik al eerder wees. En als de dienstplicht wordt afgeschaft, een mogelijkheid waarmee ik ernstig rekening houd, zal dat belangrijke financiële gevolgen hebben. Een vrijwilligerskrijgsmacht zal namelijk veel geld kosten. Naast een neerwaartse druk op de defensie-uitgaven is er dus sprake van een opwaartse. Aan het kabinet de taak tot een evenwichtige afweging te komen. (...)

Foto: Legeroefening op de Edese heide (Foto NRC Handelsblad/Freddy Rikken)