Sociaal-democraten worstelen met luxe mini-stelsel

Het idee van het mini-stelsel bestaat al ten minste vijftien jaar in journalistiek en intellectueel Nederland. Een simpel model dat in één ruk een eind maakt aan alle problemen, dat is toch méér dan aantrekkelijk?

In het begin van de jaren tachtig toonde ook de politiek haar interesse. Geen wonder: de sociale premiedruk bereikte in 1983 met 24,3 procent van het nationale inkomen een absoluut en triest record. In 1984 publiceerde de prof. mr. B.M. Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau van de VVD, een pleidooi voor een ministelsel (H.F. Heijmans c.s.: Grenzen aan de sociale zekerheid) en in hetzelfde jaar schreven drie coryfeeën van de PvdA, J.A. van Kemenade, J.M.M. Ritzen en M.A.M. Wöltgens, hun fameuze rapport Om een werkbare toekomst. Twee recente CDA-rapporten, Publieke gerechtigheid van het Wetenschappelijk Instituut (1990) en Herstelde verantwoordelijkheid (1991) wijzen ook in die richting.

Dat de VVD anno 1992 voor een mini-stelsel kiest, is een logisch gevolg van de ideologie van deze partij. De liberalen kiezen principiëel voor een grotere keuzevrijheid voor de burger en denken dat doel te bereiken door lagere sociale uitkeringen. Een waarborgstaat waarbij de overheid zich beperkt tot een aantal kerntaken is het ideaal waar de VVD naar streeft.

Wat het CDA betreft, liggen de zaken al wat moeilijker. Binnen de Tweede Kamerfractie is de steun voor het ministelsel lang niet unaniem. In het "mini- of basisstelsel' van CDA-minister De Vries van Sociale zaken doet de overheid weliswaar een forse stap terug, maar zorgen werkgevers- en werknemersorganisties vervolgens voor aanvullende (semi-)collectieve verzekeringsovereenkomsten. Kortom, het "maatschappelijk middenveld' regelt zijn zaken zelf. Maar als dat niet lukt, zoals nu met het ziekteverzuim? Wordt de rekening dan toch weer bij de minister gepresenteerd? Voor de goede orde: De Vries wil een overgangsperiode waarin de uitkeringsgerechtigde de tijd krijgt om zich aan te passen, à la de Werkloosheidswet.

Nog problematischer is natuurlijk de meningsvorming in de PvdA. Het is zo goed als zeker dat het partijcongres vrijdagavond in Nijmegen kiest voor de “brede verzorgingsstaat” van de commissie-Wolfson. Wolfson c.s. spreken zich expliciet uit tegen een mini-stelsel en voor allerlei activerende maatregelen die mensen niet aan een uitkering maar aan werk helpen. Duidelijke taal dus.

Maar hoe zit het dan met Van Kemenade, Ritzen en Wöltgens? En met de Groningse hoogleraar prof. C.A. de Kam, ooit lid van de Tweede Kamer-fractie van de PvdA en nog steeds een actief lid, die zich de afgelopen jaren keer op keer opwierp als pleitbezorger van het ministelstel? De PvdA is toch de verdediger bij uitstek van de laagstbetaalden, inclusief de uitkeringsgerechtigden?

Van Kemenade en de zijnen kunnen wijzen op de veranderende omstandigheden. In 1984 was het sociale zekerheidsvraagstuk een financieel probleem, nu is het eerst en vooral een sociaal probleem. De premiedruk, die in 1983 iedereen zulke zorgen baarde, is sindsdien gedaald van 24,3 tot 19,3 procent van het nationale inkomen in 1990. Argumenten vóór een mini-stelsel zijn er nauwelijks . Wie niet de hoogte van de uitkeringen wil aanpakken maar het aantal uitkeringsgerechtigden, kan zich beter richten op volumemaatregelen (inclusief wetswijzigingen) zoals bijvoorbeeld de commissie-Wolfson die voorstelt.

Voor werknemers beneden modaal verandert er in een mini-stelsel weinig. Want met zeventig procent van hun loon zitten zij ook nu al op het sociale minimum. Negentig procent van de uitkeringsgerechtigden (inclusief AOW) krijgt nu reeds een minimum-uitkering. Het ministelsel zet vooral de bovenmodale werknemer in de achteruit. Zo beschouwd is het pleidooi van de sociaal-democraat De Kam nog wel te begrijpen.

Maar er zit een flinke adder onder het gras: sinds De Kam en Van Herwaarden hun ideeën over het ministelsel in het Jaarboek Overheidsuitgaven 1992 uitwerkten, pleitte De Kam meermalen voor een basisuitkering van 1700 gulden netto, in plaats van het huidige sociale minimum voor een alleenstaande van ruim 1200 gulden. Volgens die gedachte worden de bovenmodale uitkeringen gekort en tegelijkertijd de laagste uitkeringen aanzienlijk verhoogd. Een forse inkomensnivellering!

Dat effect wordt nog versterkt door de wijze waarop De Kam en Van Herwaarden die basis-uitkering willen financieren. Zij willen die financiering niet via sociale premies laten lopen, maar via de fiscus, “zodat de lasten deels van de laagste naar de hogere loonklassen kunnen worden verschoven”.

Dezelfde gedachte lag ten grondslag aan het rapport van Van Kemenade, Ritzen en Wöltgens uit 1984. Zij pleitten eveneens voor een soort mini-stelsel, waarbij de basisvoorziening “uit de algemene middelen” zou worden gefinancierd. Kortom, deze PvdA'ers verloochenen hun sociaal-democratische traditie vooralsnog niet. Maar of je daarmee een effectief stelsel van sociale zekerheid overeind houdt? Ik heb in het voorgaande artikel die vraag ontkennend beantwoord.

Eén vraag werd tot dusver niet gesteld. Is het kabinet in feite niet al op weg naar een mini-stelsel? Volgens De Kam en Van Herwaarden interpreteerden “veel commentatoren” de WAO-ingreep van afgelopen zomer als een eerste, belangrijke stap op weg naar een ministelsel.

Die interpretatie wordt door het kabinet niet gevolgd: in de memorie van toelichting bij het onlangs gepubliceerde wetsvoorstel Terugdringing van het beroep op de arbeidsongeschikgheidsregelingen staat dat het kabinet de “invoering van een mini-stelsel niet (heeft) overwogen, aangezien dit geheel tegen de lijn van de maatschappelijke reacties in zou gaan”.

De WAO-ingreep houdt in dat de uitkering voor nieuwe WAO'ers, die begint met zeventig procent van het laatstverdiende loon, na één of meer jaren daalt naar een bodem die afhangt van leeftijd en inkomen. Zo krijgt een werknemer van 45 jaar met een bovenmodaal bruto inkomen van vijfduizend gulden tweeëneenhalf jaar lang 3500 gulden bruto, en vervolgens ƒ 2847,82.

Het verschil met het mini-stelsel is fors: daarin zakt deze WAO-er onmiddellijk, zonder overgangstermijn, terug naar een basisuitkering van bruto ƒ 1493,31 per maand (voor wie een gezin onderhoudt ƒ 2133,70). Naast de verlaging van de uitkeringen voor nieuwe en jongere WAO-ers (WAO-ers ouder dan vijftig blijven hoe dan ook buiten schot) bevat het nieuwe wetsontwerp ook een verruiming van het begrip passende arbeid, financiële stimulansen voor oudere en langdurig arbeidsongeschikten om weer aan het werk te gaan, en regelmatige herkeuringen.

Voor 1994 hoopt het kabinet dat deze maatregelen zullen leiden tot directe bezuinigingen van 0,7 miljard gulden (op lange termijn 3,6 miljard). Maar het kabinet hoopt tevens dat de verlaging van de WAO mensen en uitvoeringsinstanties aan het denken zal zetten. In 1994 zou dit "gedragseffect' leiden tot een bezuiniging van 0,3 miljard (op lange termijn 1,1 miljard gulden).

Of dat realistische cijfers zijn, is nu nog volledig duister. Voorstanders van het mini-stelsel beweren dat je voor een groter gedrags- of schrikeffect de uitkeringen nog drastischer moet verlagen. Maar omdat zij tezelfdertijd pleiten voor aanvullende verzekeringen en uitkeringen moeten bij zo'n pleidooi grote vraagtekens worden gezet.

In ieder geval geeft het wetsontwerp een signaal aan de uitvoeringsinstanties dat er iets moet gebeuren. Er is bij de WAO, in de woorden van minister Kok, sprake van een "dijkdoorbraak'. Dat signaal wordt nu ook opgepakt, getuige de "overname' van de Gemeenschappelijke Medische Diensten door het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (zeg: de bedrijfsverenigingen). Wie kan werken mag geen recht op een uitkering hebben - een breder begrip passende arbeid en periodieke herkeuringen helpen hierbij.

Andere "uitvoeringsmaatregelen', zoals bijvoorbeeld in het rapport-Wolfson, verdienen eveneens serieuze aandacht. De schotten tussen de diverse instanties moeten verdwijnen. Uitkeringen en arbeidsbemiddeling moeten echt integreren. Geef in elke regio die "gentegreerde' organisatie de vrijheid zelf de beste instrumenten te kiezen om iedereen, en probleemgroepen in het bijzonder, aan werk werk te helpen. Als dat kan zonder het stelsel van sociale verzekeringen onnodig af te breken, dan is dat een goede zaak.

Het adagium van de socioloog J.A.A. van Doorn, “baas in eigen huis, maar het huis ten koste van de gemeenschap” was de afgelopen decennia teveel het uitgangspunt van de "sociale partners' in de sociale zekerheid. Dat moet veranderen. Regering en parlement, zo schrijft de commissie-Wolfson treffend, “mogen zich laten raden door sociale partners, maar zij mogen zich niet laten overstemmen”. Het primaat van de politiek moet worden hersteld. Niet door de invoering van een mini-stelsel. Wel door bonus/malus-maatregelen, die werkgevers door middel van boetes stimuleren het dumpen van mensen in de WAO te staken, door ziekteverzuim te bestraffen met de inlevering van een vakantiedag, en wat dies meer zij. Als de vakbeweging zich daartegen verzet, zet ze alsnog de deur open naar het mini-stelsel. Wat blijft er dan nog over van onze “brede verzorgingsstaat”?