Reorganisatie bestuur leidt tot wildgroei

De laatste keer dat het parlement zich over het onderwerp van de bestuurlijke organisatie van Nederland boog, ligt meer dan een decennium achter ons. Het resultaat was uiterst mager. De miniprovincies die toen het "regionale gat' moesten opvullen werden ten grave gedragen. Volstaan werd met een beperkte verbetering van de samenwerking tussen gemeenten op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR). Bovendien werd besloten tot de oprichting van de provincie Flevoland.

Sinds een paar jaar staat de bestuurlijke organisatie weer in de belangstelling. Er is een achterstand in te halen. Daar komt bij dat een aantal departementen, ondanks de mislukte pogingen om regionaal bestuur tot stand te brengen, eigen vormen van regionalisering heeft doorgevoerd. Zo zijn er nu vijfentwintig politieregio's, achtentwintig regio's voor de arbeidsvoorziening (RBA) en wordt in ongeveer vijfentwintig gebieden gewerkt aan de oprichting van een vervoerregio. In al die gevallen is er een verschillende gebiedsbegrenzing. Er is dan ook bestuurlijke wildgroei.

De hernieuwde discussie over de bestuurlijke organisatie had aanvankelijk betrekking op de positie van de grote steden, maar nadat zij werd verbreed tot alle stedelijke gebieden omvat zij nu het openbaar bestuur in nagenoeg het hele land. De kabinetsnota's Bestuur op Niveau, die op 3 februari in de Tweede Kamer worden besproken, kiezen voor een behoedzame weg van verandering. In de eerste nota werden de regio's uitgenodigd om met voorstellen voor regionaal bestuur te komen. In de tweede geeft het kabinet vervolgens voor zeven gebieden, te weten: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Arnhem-Nijmegen, Enschede-Hengelo en Eindhoven, aan dat er na een periode van aanscherping van de intergemeentelijke samenwerking een stedelijke gebiedsautoriteit zou moeten ontstaan waaraan gemeentelijke en provinciale bevoegdheden worden overgedragen. In de overige stedelijke gebieden zou met samenwerking tussen gemeenten op basis van de WGR kunnen worden volstaan. Slechts in een beperkt aantal regio's zouden de voorstellen voor de zeven aangewezen gebieden op termijn evenzeer van toepassing kunnen worden verklaard.

Sinds de publikatie van deze nota's zijn de regio's met vele voorstellen gekomen. Het meest vergaande voorstel komt van de gemeenten die verenigd zijn in het Overlegorgaan Rijnmond.

Tegelijkertijd is er in de provincies Noord- en Zuid-Holland en Utrecht de discussie over de vorming van een Randstadprovincie. Als het aan de Zuidhollandse Commissaris der Koningin Patijn ligt, moet het aantal gemeenten in die nieuwe provincie worden teruggebracht tot ongeveer vijfentwintig. Het is duidelijk dat hier een keuze moet worden gemaakt aangezien deze voorstellen tegenstrijdig zijn. Een vergelijkbare ontwikkeling is er in de provincie Noord-Brabant. Hier probeert het provinciaal bestuur met grote voortvarendheid een jarenlange achterstand op het gebied van gemeentelijke herindeling in te halen. De provincie heeft de grootstedelijke problematiek nu aangegrepen voor annexaties van ongekende omvang.

Nadat in de regio Den Bosch het voorstel voor samenvoeging van Rosmalen (28.000 inwoners) en Den Bosch was gepresenteerd verscheen het advies van een provinciale adviescommissie voor de regio Eindhoven waarin onder meer Veldhoven (40.000 inwoners) met opheffing wordt bedreigd. Dit is een ontwikkeling die haaks staat op de voorstellen van het kabinet.

In de nota's kiest het kabinet niet voor gemeentelijke herindeling als oplossing voor de noodzakelijke regionalisering van bestuur. Het kabinet spreekt alleen over verandering van gemeentegrenzen in die gevallen waar een centrumgemeente niet in betekenisvolle mate woningbouw kan realiseren op eigen grondgebied. Daarvan is volgens de kabinetsnota's alleen sprake in Den Haag en Utrecht. Het voorzichtige manoeuvreren van het kabinet bij de bouwlocatie Vleuten-de Meern bij Utrecht illustreert hoe belangrijk het kabinet besturen op basis van samenwerking vindt. Ook hier zijn keuzen noodzakelijk. Rijnmond en Noord-Brabant maken duidelijk dat de provincies met lede ogen aanzien dat het totstandkomen van regionaal bestuur vergaande gevolgen kan hebben voor de provincies. Hoe sterker het regionaal bestuur, hoe minder plaats er zal zijn voor de huidige provincies. Hun geringe enthousiasme voor een krachtig regionaal bestuur lijkt dan ook vooral ingegeven door een poging om de provincie niet ten onder te laten gaan in de regiovorming.

Ook de Raad voor het Binnenlands Bestuur (RBB) heeft een belangwekkend advies over de bestuurlijke organisatie uitgebracht onder de titel "Groeiend perspectief'. De RBB trekt de lijn van het kabinet voor de zeven genoemde gebieden door naar heel Nederland voor zover het de aanscherping van de intergemeentelijke samenwerking betreft. In alle regio's zouden bovendien op stadsgewestelijke en regionale gebiedsautoriteiten moeten kunnen ontstaan. Daarmee zou in het hele land regionaal bestuur werkelijkheid worden. De RBB vindt terecht dat deze gebiedsautoriteiten provincievrij moeten zijn. Tegelijkertijd stelt de RBB voor het tempo van regiovorming rondom de vier grote steden te versnellen waardoor, eeder dan in de kabinetsplannen, een rechtstreeks gekozen regionaal bestuur in deze gebieden tot stand zal komen.

Toen het kabinet twee jaar geleden de discussie over de bestuurlijke organisatie een nieuwe impuls gaf, hadden weinigen durven voorspellen, dat er zoveel concrete initiatieven en voorstellen uit de regio's zouden komen. Ondanks de toenemende roep om nu over te gaan tot het vaststellen van een model voor heel Nederland doet de Tweede Kamer er verstandig aan zich op dit moment te beperken tot het steunen van goede voorstellen van onderop zoals de Rotterdamse en het afwijzen van de initiatieven die daar haaks op staan, zoals de Noordbrabantse annexatieplannen.