Instituut Nationale ombudsman viert tienjarig bestaan; Pottekijker en parlementair knuffeldier

Deze week viert het instituut Nationale ombudsman zijn tienjarig bestaan met een symposium dat wordt opgeluisterd door koningin Beatrix en vier Scandinavische ombudslieden. Het instituut lijkt inmiddels zijn bestaansrecht te hebben bewezen. Toch woedt er een stille guerrilla rond de bevoegdheden van de Nationale ombudsman. Intussen is er aan klagende burgers geen gebrek. “We zitten op een potentiële groeimarkt.”

Het Comité Bijenramp Bavel en omstreken was de afgelopen jaren een van de vele klagers die met succes aanklopte bij de Nationale Ombudsman. De Algemene Inspectiedienst (AID), de bijzondere Opsporingsdienst van het ministerie van landbouw, had verzuimd een deugdelijk onderzoek te verrichten naar de oorzaken van de “massale bijensterfte” in Bavel. Op aanbeveling van de Nationale ombudsman beloofde de minister op 10 december 1990 dat “de AID zijn controle-inspanningen bij nieuwe bijensterfte zal intensiveren”.

Het instituut Nationale ombudsman viert deze week zijn tienjarig bestaan. Het werk van dit instituut heeft vaak - anders dan in de zaak van de Bavelse Bijenramp - een breder effect. Zo vermeldt het jaarverslag over 1990 dat naar aanleiding van rapporten van de Nationale ombudsman de Raden voor de Kinderbescherming, wanneer er een achterstand in betaling van alimentatie is ontstaan en er een betalingsregeling moet komen, in het vervolg eerst contact zullen opnemen met de ontvangende partij. Pas daarna wordt een definitieve afspraak gemaakt met degene die alimentatie moet betalen.

Voordat het instituut Nationale ombudsman op 1 januari 1982 werd ingesteld was daar twintig jaar over gediscussieerd door wetenschappers en politici. Sinds de jaren zestig was de behoefte gegroeid aan een nieuwe instantie die de burger moest beschermen tegen de snel toenemende overheidsbureaucratie. In 1976 publiceerde het kabinet-Den Uyl een wetsontwerp tot instelling van een “Commissaris van Onderzoek”. De naam “Nationale ombudsman” dook pas op in het gewijzigde ontwerp van 1980 en is afkomstig uit Scandinavië, waar deze ambtsdragers al langer bestaan (in Zweden sinds 1809, in Denemarken sinds 1955). De laatste twintig jaar zijn in vijftig landen vergelijkbare functionarissen aangesteld.

De Nationale ombudsman is, net als de beide Kamers van de Staten-Generaal, de Raad van State en de Algemene Rekenkamer, een Hoog College van Staat. Om zijn onafhankelijkheid te onderstrepen, wordt hij (telkens voor zes jaar) benoemd door de Tweede Kamer. De Nationale ombudsman, die inmiddels beschikt over een bureau van ongeveer zestig medewerkers en een budget van zo'n zes miljoen gulden, kreeg in 1982 bevoegdheid om te oordelen over klachten die betrekking hadden op uitvoeringshandelingen van de rijksoverheid en de politie. Destijds koos de Tweede Kamer voor een "groeiproces' waarbij de Nationale ombudsman later ook bevoegd zou worden voor klachten over provincies, waterschappen en gemeenten en in een volgende fase ook over zelfstandige bestuursorganen. Aan de oordelen van de Nationale ombudsman zijn overigens geen sancties verbonden. Zijn voornaamste functie is het aan de kaak stellen van misstanden en het via aanbevelingen aanzetten van het bestuur tot verbeteringen.

De meeste klachten (in 1990 een kwart van alle klachten) die de ombudsman bereiken hebben betrekking op de gebrekkige informatievoorziening aan de burger. In drie van de vier gevallen krijgen burgers die hierover klagen gelijk, net als zij die klagen over het trage tempo van werken (19 procent van alle klachten) terwijl van de overheid verwacht mag worden dat zij voortvarend handelt. De huidige ambtsbekleder mr.drs. M. Oosting, oud-hoogleraar bestuursrecht en bestuurskunde, spreekt in dit verband over “de zwijgende overheid” en spoort de verschillende overheidsorganen (“beschikkingenfabrieken”) regelmatig aan om de post van burgers vlot te beantwoorden, en, als dat niet lukt, in ieder geval een “voortgangsbericht” te sturen waaruit de betrokkene kan afleiden dat iemand naar zijn zaak kijkt.

Secretaris-generaal mr. G.J. van Dinter, de hoogste ambtenaar van het ministerie van justitie en voorzitter van het college van secretarissen-generaal, meent na tien jaar Nationale ombudsman dat dit instituut van het grootste belang is voor de bevordering van de kwaliteit van het overheidapparaat. Juist het actievere beleid van departementen om brieven van burgers te beantwoorden, “ook al kost dat een boel tijd en geld”, vindt hij een van de meest in het oog springende verbeteringen die de ombudsman in gang gezet heeft.

Overigens waren het vooral de secretarissen-generaal die tien jaar geleden stroef reageerden op de nieuwe controlerende instantie. De eerste bekleder van het ambt Nationale ombudsman, dr. J.F. Rang, kreeg het vrijwel direct met de secretarissen-generaal aan de stok over de wijze waarop hij zich volgens hen bemoeide met het beleid.

Het was trouwens ook de “personalistische” invulling die Rang, oud-hoogleraar gezondheidsrecht, gaf aan het ambt die het instituut in de eerste vijf jaar van zijn bestaan in diskrediet dreigde te brengen. Rang stelde de vervulling van zijn ambt in het teken van zijn “persoonlijke visie en ervaring”, en kwam bij voorduring in conflict met departementale ambtenaren, bewindslieden en mensen van zijn eigen bureau. Een door hem geïnstigeerd onderzoek, negen maanden na de start van het instituut, tegen de directeur van zijn bureau, A. Horrevorts, wegens vermeende financiële malversaties, kon slechts door tussenkomst van een commissie van wijze mannen worden geschikt. De uitkomst was dat Horrevorts van alle blaam werd gezuiverd en met een flinke schadeloosstelling vertrok: de Tweede Kamer wilde het precaire experiment met de ombudsman niet laten mislukken. Later, in 1986, deed zich iets soortgelijks voor toen Rang een strafklacht indiende tegen ex-medewerker mr. G. de Jonge die vertrouwelijke gegevens zou hebben doorgespeeld aan NRC Handelsblad.

De huidige ambtsbekleder Oosting, die in 1987 aantrad nadat Rang zijn taak op doktersadvies had neergelegd, denkt dat het aanvankelijke wantrouwen tussen Nationale ombudsman en departementen wederzijds was: “De departementen beschouwden de ombudsman als een nieuwe pottekijker. In abstracto onderschrijft iedereen dat pottekijkers functioneel zijn voor een democratie, dat er een krant is die kritisch kijkt, dat er een controlerende volksvertegenwoordiger is, een Rekenkamer en een onafhankelijke rechter. Maar in de praktijk zijn ze vervelend, betekenen ze ook een hoop extra werk.”

Terwijl de ombudsman inmiddels geaccepteerd lijkt door het ambtelijk management, wordt zijn bemoeienis (Oostings voorganger Rang typeerde zichzelf als een “beroeps-bemoeial”) door uitvoerende ambtenaren nog steeds met argusogen bekeken. “Vooral bij de politie waar een als persoon identificeerbaar ambtenaar kan worden aangewezen, komen klachten hard aan. Een politieman voelt zo'n klacht veel meer aan zijn huid. Bovendien bestaat er een reële mogelijkheid dat hij van zijn meerdere een douw krijgt als een klacht gegrond blijkt.”

Het instituut Nationale ombudsman mag in tien jaar tijd stevig verankerd lijken in het staatsbestel, de discussie over zijn bevoegdheden is nog lang niet afgelopen. Zo is nog altijd niet de tweede stap van het "groeiproces' - de bevoegdheid voor klachten over lokale overheden - gezet. Dit jaar zou de Nationale ombudsman eindelijk die bevoegdheidsuitbreiding krijgen, maar minister Dales (binnenlandse zaken) schrapte vorig jaar in het tumult van de Tussenbalans de voor de taakuitbreiding benodigde 3,6 miljoen gulden. Tijdens het debat over het jaarverslag van de ombudsman in de Tweede Kamer in september vorig jaar bleek bovendien de CDA-fractie, bij monde van woordvoerster Vriens-Auerbach, niet langer gebrand op die competentie-uitbreiding. Zulks tot verbazing van de overige fracties in de Kamer, die de ombudsman sinds jaar en dag koesteren als hun eigen knuffeldier. Volgens de CDA-afgevaardigde hebben de lagere overheden zich de afgelopen twintig jaar ontwikkeld tot “mede-overheden” die zelf in staat moeten worden geacht op een fatsoenlijke manier om te gaan met klachten van burgers. Overigens is ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten niet direct voorstander van uitbreiding van de competentie van de Nationale ombudsman. Gemeenten zouden of een eigen ombudsman kunnen aanstellen (zoals in de zes grote steden het geval is) of een ombudscommissie kunnen benoemen. “Moet de Nationale ombudsman in actie komen omdat de gemeente Tietsjerkstradeel een brief niet beantwoord heeft?”, vraagt secretaris-generaal Van Dinter zich retorisch af.

Oosting is ongelukkig over de wending die het debat over zijn bevoegdheden dreigt te nemen. Hij vindt dat die bevoegdheidsuitbreiding er moet komen, gezien de vele klachten over gemeenten die hem jaarlijks bereiken. “De Nationale ombudsman is niet de Rijksombudsman, in die zin dat hij alleen praat over de rijksoverheid. Hij behoort niet tot de bestuurslaag van het rijk. Het is een door de formele wetgever ingesteld ambt, zoals de Raad van State en de Algemene Rekenkamer, dat in beginsel qua werkgebied niet gelimiteerd hoeft te zijn tot de rijksoverheid.”

De discussie over de compententie van de Nationale ombudsman zal naar verwachting nog een extra dimensie krijgen nu de regering er naar streeft in het kader van de Grote efficiency-operatie te komen tot een selectie van kerntaken. Daarbij is het de bedoeling dat allerlei uitvoeringstaken die nu nog door departementen worden verricht worden ondergebracht bij zelfstandige bestuurslichamen. De competentie van de Nationale ombudsman, die juist klachten over de uitvoering van beleid beoordeelt, komt daarbij rechtstreeks in het geding. Oosting lijkt zich niet al te veel zorgen te maken over de tendens tot verzelfstandiging. Hij vertrouwt erop dat zelfstandige bestuursorganen, aangezien zij een publieke taak verrichten, onder het regime van de Wet Nationale Ombudsman zullen komen.

Oosting heeft zich voor de komende jaren voorgenomen zijn beleid meer te richten op de verspreiding van de bekendheid van zijn instituut. Toen Rang tien jaar geleden via reclame-campagnes hetzelfde deed, kreeg hij het verwijt dat hij bezig was zijn eigen markt te creeëren. Oosting: “Dat verwijt vind ik niet terecht. Natuurlijk is het mogelijk om over deze materie in marketingtermen te spreken. Als ik dat zou doen dan zou ik zeggen: er ligt nog een gigantische groeimarkt. Maar het gaat niet om de vraag of de ombudsman meer personeel en meer werk wil. Dat vind ik absoluut de verkeerde ingang. Het gaat erom de burgers te informeren over een voorziening die voor hen is bedoeld en die zich voor hen inzet.”