De horzels van het Nederlandse loonkartel

Voor de grote meerderheid van de Nederlandse werknemers geldt de CAO. Dit collectieve contract vormt de hoeksteen van het arbeidsbestel. Volgens sommige vooraanstaande economen is de CAO uit de tijd. Ook in de arbeidsverhoudingen zou meer vrijheid, blijheid moeten gelden.

Voor twee "vrije jongens' is geen plaats in het Nederlandse arbeidsbestel. Want hun pleidooi voor grotere dynamiek in de arbeidsverhoudingen staat haaks op de gevestigde orde van sociaal-economisch Nederland. De georganiseerde werkgevers en werknemers zitten in dit geval dan ook op één lijn: professor Zalm en professor Bomhoff zijn twee lastige horzels, die met hun nieuwlichterij de arbeidsrust in Nederland in gevaar brengen en de sociale verworvenheden van een goede CAO onderuit halen.

Bomhoff en Zalm willen beweging in de arbeidsmarkt brengen door regels af te schaffen die volgens hen een belemmering vormen voor de groei van de werkgelegenheid. Dat ligt in Nederland heel emotioneel en hun standpunten lokken felle reacties uit van de beroepsbestuurders van vakbonden en werkgevers.

Voor de meeste werkgevers en werknemers geldt het afsluiten van een collectieve arbeidsovereenkomst als een vanzelfsprekendheid. De vergaderaars van de bond en de branche-organisatie of bedrijfsleiding sluiten een akkoord en na raadpleging van de achterban is de nieuwe CAO voor iedereen van kracht.

Bijna alle bedrijven of bedrijfstakken kennen een CAO en waar deze niet bestaat, zoals in de detailhandel, willen de vakbonden er een invoeren. De werkgevers zien daarin ook wel voordelen. “We staan niet te springen om een CAO”, zegt J.H. Rood van Blokland, vice-voorzitter van de Christelijke bond van schoendetailhandel. Maar hij voegt er aan toe: “Het geeft vastigheid en het is goed voor het imago van de schoenwinkels.” Een CAO biedt zekerheid over de arbeidsvoorwaarden en daarom zal het gemakkelijker worden om personeel aan te trekken, verwacht hij.

Bij reisbureaus zal vanaf 1994 een CAO in werking treden. “Het geeft een stukje volwassenheid aan onze branche”, meent R.W.M. Alferink, voorzitter van de Coöperatieve vereniging van reisbureaus. Maar voor de parfumeriewinkels ziet de voorzitter van de branche, mevrouw M.S.H. van der Zee, weinig heil in een CAO. “Het brengt veel rompslomp met zich mee. Onze werknemers zijn tevreden met de arbeidsvoorwaarden die we hebben. Voor hen is een CAO geen dwingende eis”, aldus Van der Zee. Ze is bang dat een CAO verstarrend zal werken in de parfumeriebranche en zal leiden tot wat ze een "warenhuismentaliteit' noemt. “In de detailhandel moet je geen bureaucratische CAO-regels hebben, waarbij werknemers op grond van leeftijd en ervaring in vakjes worden ingedeeld. Wij proberen juist om beter opgeleid, gemotiveerd personeel aan te trekken. Vooral vrouwen.”

Vrijheid om de arbeidsvoorwaarden naar de omstandigheden in te richten, hanteren Bomhoff en Zalm in hun kritiek op het automatisme in Nederland waarbij iedere collectieve arbeidsovereenkomst automatisch algemeen verbindend wordt verklaard voor een hele bedrijfstak. Deze gewoonte is zo ingeburderd in het arbeidsoverleg, dat geen van de belanghebbenden stil stond bij de macro-economische nadelen die hieraan kleven. Toen eerst Bomhoff en vervolgens Zalm daarop wezen, botsten zij op een front van arbeidsjuristen, vakbondsonderhandelaars en werkgeversvertegenwoordigers.

Volgens Zalm, directeur van het Centraal Planbureau, zet de minister van sociale zaken geregeld zijn handtekening onder collectieve arbeidsovereenkomsten waarvan de inhoud strijdig is met het kabinetsbeleid. CAO's met "dure' afspraken - een laagste loonschaal die ruim boven het wettelijk minimumloon ligt, atv- of VUT-regelingen, compensatie bij ziekte of arbeidsongeschiktheid - worden op die manier opgelegd aan bedrijven die niets met het CAO-overleg te maken hebben gehad. Zo timmeren CAO's de arbeidsmarkt dicht.

Pag.16:

'Ondernemers en vakbonden houden deur voor nieuwkomers dicht'; Sociale partners zijn bang voor politisering arbeidsverhoudingen; Het dispuut gaat om een keuze tussen laissez-faire en regelgeving

Het "gesloten karakter' van de CAO is prettig voor wie een vaste baan heeft. Maar laaggeschoolden, minderheden, her-intredende vrouwen of goed opgeleide werklozen van middelbare leeftijd worden op deze manier buiten de geregelde arbeidsmarkt gehouden, meent Bomhoff. Jonge starters krijgen geen ruimte om een bedrijfje te beginnen omdat ze zich moeten houden aan dure CAO's die zijn opgesteld voor gevestigde ondernemingen. Het is voor hem een bewijs van het gesloten, corporatistische karakter van het Nederlandse sociaal-economische bestel: de organisaties van belanghebbende werkgevers en werknemers houden de deur voor nieuwkomers dicht. Met dit loonkartel belemmeren ze de groei van de werkgelegenheid.

Die beschuldiging steekt werkgevers en werknemers. “Het is onzin dat de Industriebond werkgelegenheid om zeep helpt met de algemeen verbindend verklaring van CAO's. De AVV heeft juist grote voordelen”, zegt drs. A. Wennekus, hoofd van de sociaal-economische afdeling van de Industriebond FNV. J.W. van Ulden, directeur sociale zaken van FME, de werkgeversfederatie van metaal- en elektrotechnische bedrijven, meent dat afschaffing van de AVV niet zal leiden tot lagere loonkosten, zoals Zalm en Bomhoff verwachten. Wijzend op het tekort aan geschoolde werknemers in de industrie, zegt hij dat bij afschaffing van de AVV de kans groot is dat de loonkosten harder zullen stijgen.

Ook anderen zijn van mening dat de AVV in de jaren tachtig juist heeft bijgedragen aan matiging van de loonkosten. Zalm bestrijdt dit. De CAO is een minimum, een bedrijf dat meer wil betalen om schaars personeel aan te trekken, is ook nu vrij om dat te doen. Juridische deskundigen hebben geen goed woord over voor de provocaties van Zalm of Bomhoff.

Prof. mr. P.F. van der Heijden, hoogleraar arbeidsrecht in Amsterdam meent dat de factor arbeid niet puur economisch moet worden bekeken. “Het gaat om sociale verworvenheden. Ook al zou strikt economisch gezien de AVV onzin zijn, dan nòg is dat niet het hele verhaal. We hebben de kinderarbeid toch ook afgeschaft!” Het initiatief van Van Houten (1889) was evenwel geen CAO-afspraak, maar een wet.

Van der Heijdens collega mr. M.M. Olbers, hoofddocent arbeidsrecht, zegt resoluut: “Zalms betoog is niet wetenschappelijk. Het is politiek gekleurd, terwijl hij als directeur van het Planbureau toch onafhankelijk behoort te zijn.” Dat steekt Zalm. Hij vindt dat hij juist zijn onafhankelijkheid heeft getoond door dwars tegen de gevestigde opvattingen van werkgevers, werknemers en overheid de AVV ter discussie te stellen.

Twee jaar geleden hield Zalm zijn inaugurele rede als bijzonder hoogleraar aan de Vrije Universiteit. Onder de titel Mythen, paradoxen en taboes in de economische politiek hekelde hij de Algemeen verbindend verklaring van cao's. Vorige maand herhaalde hij zijn kritiek op de AVV in een toespraak voor de Nederlandse vereniging voor het onderzoek van arbeidsverhoudingen.

Aanvankelijk kon Zalm worden afgedaan als een hedendaagse Don Quichotte. Hij werd gesteund door prof. dr. E.J. Bomhoff, hoogleraar monetaire economie aan de Erasmus universiteit, die de AVV in zijn vaste rubriek in deze krant aanhaalde als voorbeeld van het corporatisme in het Nederlandse arbeidsbestel. Maar geleidelijk hebben Zalm en Bomhoff steun gekregen van een groeiende groep economen en hebben ze bereikt dat na 54 jaar de Algemeen Verbindend Verklaring onderwerp van politieke discussie is geworden.

In juni zal de Sociaal-Economische Raad (SER) een advies over de AVV publiceren. Zowel Zalm als Olbers zijn lid van de SER-commissie die het advies voorbereidt. De meningsvorming is aan het verschuiven: toen minister van sociale zaken Bert de Vries vorig jaar juli de SER om advies vroeg, verwachtte hij een aanbeveling tot uitbreiding van de AVV. Nu heeft hij afstand genomen: onlangs vroeg De Vries zich zelfs af of alle CAO-bepalingen wel het algemeen belang dienen. De vraag doet zich voor, aldus De Vries, of de minister van sociale zaken er verstandig aan doet om onder alle omstandigheden alle bepalingen van een CAO algemeen verbindend te verklaren.

De Wet op het algemeen verbindend verklaren van CAO's stamt uit 1937. De werkloosheid in de jaren dertig had geleid tot steeds lagere lonen. Er bestond geen minimumloon en vraaguitval ontwrichtte de hele economie. De regering hoopte dat de wet-AVV een bodem in de arbeidsmarkt zou leggen en loonconcurrentie zou tegengaan. Dat sloot aan bij de economische nieuwlichterij van die tijd, de theorieën van de Britse econoom Keynes. Volgens Keynes moest de overheid actief ingrijpen om de economie uit zijn crisis te trekken.

Tussen 1937 en 1940 werden vier CAO's algemeen verbindend verklaard, in de eerste oorlogsjaren 21 en na 1945 werd de AVV een vast onderdeel van het sociaal-economische beleid. Het College van Rijksbemiddelaars, opgericht om de geleide loonpolitiek uit te voeren, beoordeelde iedere CAO-regeling afzonderlijk. Toen in 1970 de geleide loonpolitiek plaats maakte voor vrije onderhandelingen en de Rijksbemiddelaars werden opgedoekt, bleef de AVV bestaan. Sindsdien verklaart het ministerie van sociale zaken alle bedrijfstak-CAO's algemeen verbindend.

De sociaal-economische omstandigheden zijn sinds 1937 drastisch veranderd. “Terwijl in 1937 AVV nog als dienstig voor het realiseren van economische doelstellingen kon worden gezien, is dit anno 1992 niet zonder meer het geval”, aldus Zalm. Bovendien verplicht de wet de minister helemaal niet tot automatische algemeen verbindend verklaring. "Onze Minister kan bepalingen van een CAO ... algemeen verbindend verklaren', staat in de wet. Daarbij moet hij letten op "het algemeen belang'.

Maar wat is het algemeen belang? Volgens Zalm is het strijdig met het algemeen belang om CAO-afspraken, die haaks staan op essentiële onderdelen van het regeringsbeleid, ook op te leggen aan niet-CAO-partijen. “De verplichte aanleg van een fraaie glijbaan naar de inactiviteit door middel van een honderd procent ziektewetuitkering en een aanvulling op de WAO is één voorbeeld; het verbieden om werknemers tegen het wettelijk minimumloon aan te nemen is een tweede”, betoogt hij. In negentig procent van de CAO's ligt het laagste loon boven het wettelijke minimumloon; in de bouw is het laagste CAO-loon zelfs 27 procent hoger. Daarmee wordt het streven om laaggeschoolden aan een baan op het minimumniveau te helpen, uitgehold. “Langs de achterdeur maken de sociale partners het regeringsbeleid weer ongedaan”, zegt Zalm.

Beleidsmedewerker Wennekus van de Industriebond FNV denkt daar anders over. “Zalm presenteert de overheid als de enige hoeder van het algemeen belang. Dat is onzin, ook CAO's dienen het algemeen belang”, vindt hij. Arbeidsjurist Van der Heijden gaat verder: “Het bestaan van de AVV is op zichzelf al in het algemeen belang. Het is een ondersteuning van het CAO-systeem, zoals wordt voorgeschreven door de Internationale arbeidsorganisatie (ILO) en artikel 6 A het Europees sociaal handvest.”

Volgens Wennekus zijn de zogenoemde goede doelen in CAO-overeenkomsten - afspraken over scholing, over de plaatsing van vrouwen of van minderheden - synoniem met het algemeen belang. Over de eventuele afspraken op bedrijfsniveau over extra uitkeringen in geval van ziekte of arbeidsongeschiktheid, zegt hij: “Zolang je geen geleide loonpolitiek wenst, moet je accepteren dat bedrijven en bonden de vrijheid hebben om eigen afspraken te maken. Natuurlijk zullen we proberen via de CAO zoveel mogelijk van de kabinetsingreep in de Ziektewet/WAO te compenseren.”

Ook Zalm wil vakbonden en werkgevers niet verbieden CAO-afspraken te maken die deze ingreep compenseren. Maar, beklemtoont hij, bedrijven in dezelfde branche die niets met de CAO-onderhandelingen te maken hebben, moeten via de algemeen verbindend verklaring niet tot dergelijke afspraken worden verplicht. “Iedere CAO mag mooie dingen afspreken, maar als deze strijdig zijn met het regeringsbeleid, moet de minister die niet dwingend opleggen”, verduidelijkt hij. Hij erkent dat hierdoor een tweespalt binnen bedrijfstakken kan optreden tussen de arbeidsvoorwaarden van bedrijven die wèl en die niet aan de CAO zijn gebonden.

In zijn dispuut met voorstanders van AVV presenteert Zalm zichzelf als amateurpsycholoog. Hij probeert het verschil van inzicht tussen economen en juristen te verklaren uit een verschil in beroepsvisie. “Ik denk dat de meeste arbeidsjuristen positieve associaties hebben bij uitdrukkingen als bescherming, zekerheid, rust, pacificatie en ordening. Het hart van een econoom klopt sneller bij uitdrukkingen als: concurrentie, incentives, dynamiek en flexibiliteit.” En hij vervolgt: “De rust op een arbeidsmarkt ,waar circa twee miljoen personen in de actieve leeftijd afhankelijk zijn van een uitkering, lijkt mij niet een topprioriteit. Er is een Hollands gezegde: rust roest.”

Dat is demagogie, meent Olbers. “Rust op de arbeidsmarkt heeft niets te maken met twee miljoen inactieven, maar met het voorkòmen van onnodige stakingen.” Volgens zijn collega Van der Heijden gaat de controverse over de AVV dan ook niet over de psychologische verschillen tussen juristen of economen, maar over een verschil in maatschappijbeeld tussen laissez-faire en regelgeving ter bescherming van arbeid. Ook vakbondseconoom Wennekus zegt dat Zalm het begrip arbeidsrust verkeerd gebruikt. “Het gaat om de situatie in de bedrijven. Daar "verkopen' de vakbonden arbeidsrust.”

Daar komt bij dat het praktisch heel lastig is om onderdelen van een CAO niet algemeen verbindend te verklaren. “De paragrafen van een CAO-akkoord zijn ongelijk in uitwerking. Het gaat om een samenhangend pakket en de minister van sociale zaken kan niet het ene onderdeel goedkeuren en een ander niet”, meent de vakbondsman. Werkgevers èn werknemers zijn bovendien bang voor een politisering van de arbeidsverhoudingen. Ze zien al visioenen van Kamervragen aan de minister van sociale zaken waarom hij artikelen van een CAO niet of juist wel algemeen verbindend heeft verklaard.

Maar stel dat de AVV vervalt voor bedrijven die niet bij de CAO-onderhandelingen betrokken waren als de CAO strijdig is met het regeringsbeleid. Dan moeten de werkgevers en werknemers van deze bedrijven afzonderlijk afspraken maken over de arbeidsvoorwaarden. Volgens Olbers staat dit haaks op het oorspronkelijke doel van de wet-AVV om collectieve afspraken te bevorderen. Individuele werkgevers, vooral in kleine bedrijfjes, hebben trouwens helemaal geen zin om zelf loononderhandelingen te voeren; dat laten ze graag aan de professionele onderhandelaars van hun branche-organisatie over. Bij werknemers is dat niet anders. Weinig werknemers zullen graag hun eigen loononderhandelingen met hun baas voeren.

Zalm wil ze daartoe ook niet dwingen: als werkgevers of werknemers vrijwillig een CAO volgen of zich bij een beroepsorganisatie aansluiten, zijn ze vrij dat te doen. Maar de dwang om een CAO-akkoord te moeten volgen, waar ze part noch deel aan hebben gehad, wil hij schrappen. Dan hoeven kunststofspuiterijtjes, die in een schuurtje beginnen met een paar losse medewerkers, zich niet te houden aan de CAO van de chemische industrie. Naarmate dergelijke nieuwe bedrijvigheden meer succes hebben, kunnen ze zich als teken van professionalisering bij een CAO aansluiten.

Dergelijke beginnende ondernemersvrijheid bedreigt de gevestigde belangen. De schoonmaakbranche, waarin veel vrouwen en werknemers uit minderheden werken, is volgens mevrouw mr. N. Davelaar, secretaris van de Ondernemersorganisatie schoonmaak en bedrijfsdiensten, een voorbeeld van de voordelen van een CAO die algemeen verbindend wordt verklaard. “In de dienstensector zijn voornamelijk de grote bedrijven georganiseerd. Via AVV worden ook de kleintjes bereikt.” Dat voorkomt oneerlijke concurrentie. Vrouwen en minderheden hebben volgens Davelaar juist belang bij een algemeen verbindend verklaring van de CAO: “Dan kunnen ze met een papier in de hand naar de werkgever gaan en zeggen: "Kijk, daar heb ik recht op.”'

Juist in de schoonmaak en andere vormen van dienstverlening die laaggeschoolde arbeid inschakelen, verwachten Zalm en Bomhoff positieve effecten van afschaffing van de AVV. Volgens hen zullen meer moeilijk plaatsbare, laag opgeleide mensen aan het werk gaan als in dergelijke sectoren de loonkosten omlaag gaan. Bomhoff en Zalm beschikken nog niet over harde bewijzen dat afschaffing van AVV tot meer werk zal leiden. Maar op macro-economische gronden houden ze luidruchtig vast aan hun vermoedens.