Nederland krijgt veel te veel bestuurders; Bij verandering van de bestuurskaart van Nederland lijken de provincies de grote verliezers te worden

Bestuurskundigen volgen het met grote belangstelling, gemeentebestuurders in grote steden zijn er al enige jaren mee bezig en binnenkort zal de Tweede Kamer over het onderwerp debatteren. Maar verder lijken zich nog maar weinig Nederlanders druk te maken over de grootscheepse bestuurlijke vernieuwing die in hun land de komende jaren gestalte krijgt. Deze vernieuwing raakt nu in een stroomversnelling. Dat zal niet alleen gevolgen hebben voor de verschillende bestuurslagen zelf, maar ook voor individuele burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven.

Begin februari zal de Tweede Kamer de kabinetsnota Bestuur op Niveau-2 behandelen. In deze nota worden contouren geschetst van bestuurlijke vernieuwing in Nederland. In steeds meer gevallen biedt de traditionele drieëenheid rijk-provincie-gemeente geen soelaas meer. Vooral geldt dit voor de grote steden, die te weinig bestuurlijke armslag hebben voor onderwerpen als milieu, criminaliteit, economische ontwikkeling en infrastructuur die hun grenzen te buiten gaan. Deze steden tonen dan ook de meeste bestuurlijke vernieuwingsgezindheid. Het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten adviseerde onlangs om in 1995 een rechtstreeks gekozen regiobestuur in te voeren waaraan het rijk, de provincvie en de gemeenten bevoegdheden moeten overdragen. Het voorstel kreeg algemene instemming van de Rotterdamse gemeenteraad. Amsterdam kent al het stelsel van stadsdeelraden en wil boven omliggende gemeenten een krachtige bestuurlijke koepel vormen met ruime bevoegdheden, die de werktitel Regionaal Overleg Amsterdam (ROA) draagt. Ook de Haagse burgemeester Havermans opende in zijn nieuwjaarstoespraak de deur naar een regiobestuur voor Den Haag en zijn randgemeenten.

De totstandkoming van enkele grote "stadsgewesten' in Nederland lijkt hooguit nog een kwestie van tijd te zijn. Ook op andere niveaus zijn opvallende ontwikkelingen gaande. Wie had tien jaar geleden kunnen voorzien dat de provincies in het noorden en oosten van Nederland samen met enkele Duitse deelstaten een Hanzeregio zouden vormen? En wie had toen de vergaande samenwerking kunnen voorspellen van Kerkrade en de Duitse gemeente Herzogenrath? Ook binnen de landsgrenzen klonteren momenteel buurgemeenten samen die met ogenschijnlijk groot gemak over hun vroegere animositeit heenstappen.

Bij de vorming van stadsgewesten, nieuwe regio's en samenwerkingsverbanden tussen gemeenten speelt de aanwezigheid van de nieuwe Brusselse bestuurslaag vaak een rol. De bestuurlijke schaalvergroting die daarvan het gevolg is, wordt in het huidige tijdsgewricht sterker voelbaar. Nu de EG meer en meer de kaders vaststelt voor andere lagen van besluitvorming en aan de andere kant sommige grote steden vooral uitvoerende taken hebben ondergebracht op wijkniveau, is steeds duidelijker sprake van te veel bestuurslagen. Dat werkt onderlinge concurrentie in de hand. Volgens een begin januari verschenen advies van de Raad voor het Binnenlands Bestuur (RBB) is er een te grote bestuursdichtheid aan het ontstaan. De RBB juicht de bestuurlijke vernieuwing toe, maar waarschuwt er wel voor dat de creatie van nieuwe niveaus gepaard moet gaan met de afschaffing van bestaande. Anders wordt de bestuursdichtheid en de daaruit voortvloeiende inefficiency van het openbare bestuur alleen maar groter.

De provincies lijken de grote verliezers te worden van de in gang gezette ontwikkelingen. Voor de provincie zijn steeds minder taken weggelegd. Op het ogenblik vallen pleidooien te horen voor vier provincies in plaats van de huidige twaalf of twee provincies (één bestaande uit de Randstedelijke gebieden en één uit de overige). Commissaris van de koningin in Flevoland, Lammers spreekt zelfs over één provincie: Nederland als provincie van Europa. Ook voor het rijk hebben deze ontwikkelingen vergaande gevolgen. Dat door de bestuurlijke vernieuwing een wezenlijke afname van de Haagse bevoegdheden zal optreden, lijkt niet waarschijnlijk. De ministeries zullen zich moeten heroriënteren op de vraag naar wat centraal en wat decentraal moet worden gereguleerd en uitgevoerd maar aan de andere kant is Nederland als bestuurlijke eenheid in het algemeen goed te "managen'.

Dit alles overziend, kan worden geconcludeerd dat de komende jaren de bestuurlijke kaart van Nederland ingrijpend lijkt te worden gewijzigd. Hierbij dringt zich een aantal vragen op die nog niet kunnen worden beantwoord. Wat bijvoorbeeld te denken van de vele overheidsorganen die hiermee te maken zullen krijgen? Bestaan gemeenten als Schiedam, Voorburg of Diemen straks nog? Bestaat een gemeente als Zevenaar nog? Is het onderdeel van een regioverband van Arnhem en Nijmegen, of oriënteert het zich juist op Doetinchem, of is het misschien samenwerking aangegaan met de Duitse buurgemeente Emmerich? En welke provincies zijn er anno 1995 of 1996 nog? Alle of minder provincies, maar met een grotere omvang, of geen enkele provincie meer? En, om nog een stapje hoger te gaan op de huidige bestuurlijke ladder: welke beleidstaken zullen landelijke aangelegenheden blijven (of worden) en welke zullen decentraal worden ondergebracht?

Van de overheidsorganisaties van nu staat niet meer vast dat zij ook de overheidsorganisaties van straks zijn. Zij zullen hun toegevoegde waarde voor het bestuurlijke management van Nederland stuk voor stuk moeten bewijzen. Om te overleven in de "shake-out' die de komende jaren zal plaatsvinden, moeten zij zich oriënteren op bestuurlijke, politieke en maatschappelijke (machts) verhoudingen en daarop inspelen. De managementdiscipline "public affairs' wordt ook voor overheden van belang.

Voor de individuele burger staat inmiddels nog niet vast dat de vorming van nieuwe bestuurslagen de democratische invloed op de politieke besluitvorming zal versterken. Volgens de RBB dreigt reëel het gevaar van vergroting van bestuursdichtheid. Indien de bestaande structuren blijven bestaan terwijl nieuwe worden geïntroduceerd, zal dat eerder een negatieve dan een positieve invloed hebben op de betrokkenheid en invloed van de kiezers bij de politieke besluitvorming.

Ook voor het bedrijfsleven zal de bestuurlijke vernieuwing belangrijke consequenties kunnen hebben; bijvoorbeeld bij onderwerpen als overheidsstimulering van regionale economische ontwikkeling, milieubeleid en infrastructurele vernieuwingen. Daarnaast kunnen individuele bedrijven en branche-organisaties zich genoodzaakt zien om hun belangenbehartiging en netwerken aan te passen aan de snel optredende veranderingen.

Hoewel de bestuurlijke vernieuwing verstrekkende gevolgen kan hebben voor burgers, overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijven en instellingen, blijft bijvoorbeeld het bedrijfsleven nog langs de zijlijn staan.

Illustratief in dit kader was de geringe opkomst bij een op 14 januari door de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor de Zaanstreek georganiseerde bijeenkomst voor het Zaanse bedrijfsleven over de economische betekenis van het Regionaal Overleg Amsterdam. Gezien de maatschappelijke en economische dimensie van de bestuurlijke vernieuwing is een bredere discussie noodzakelijk. De ingrijpende veranderingen die op til staan, roepen om actieve betrokkenheid van bedrijven, burgers en politiek.