Convenanten...en helderheid

HET CFK-CONVENANT dat toenmalig minister Nijpels in 1988 met de Nederlandse Aërosol Vereniging sloot, leidde ertoe dat het gebruik van spuitbussen met chloorfluorkoolwaterstoffen een jaar later met 89 procent was verminderd. Dat was goed voor het milieu, in het bijzonder voor de ozonlaag.

Nijpels' opvolger op milieubeheer, Alders, sloot vorig jaar met het Verbond van Nederlandse Ondernemingen (VNO) het pact om, vooruitlopend op internationale afspraken, vrijwel alle CFK's en halonen in 1995 uit Nederland te bannen. Het ziet ernaar uit dat dit nog voor die tijd zal lukken.

Soms willen ze dus wel tot positieve resultaten leiden, de convenanten, gezamenlijke actieprogramma's, meerpartijenakkoorden en wat dies meer zij. Maar evenzeer zijn mislukkingen te registreren en doemt de vraag op of met wetgeving niet meer was te bereiken dan met een afspraak die niet waterdicht is gebleken.

Niet zonder trots presenteerde minister Alders in mei van het vorige jaar het convenant dat hij met de namens het bedrijfsleven opererende Stichting Verpakking & Milieu had gesloten. Het bevatte een serie afspraken die ertoe moesten leiden dat een aanspreekbaar, want voor iedere consument zichtbaar milieuprobleem althans voor een deel werd opgelost: het overaanbod aan verpakkingen. In plaats van in de vuilverbranding giftige dioxine-verbindingen te produceren, kan dat maar beter worden voorkomen. Sindsdien kost, bijvoorbeeld, de plastic tas in de supermarkt geld.

Het leek een convenant met enig gewicht. Het bevat bepalingen voor arbitrage, schept voor beide partijen heldere verplichtingen en is gesloten als overeenkomst naar burgerlijk recht. Eenzijdige opzegging door een van de partijen is daardoor niet zonder meer mogelijk.

INMIDDELS is gebleken dat artikel 14, lid 5, van het convenant een struikelblok dreigt te worden. Dit bevat de bepaling dat de minister zich verplicht de bestuursorganen binnen de EG op de hoogte te stellen van het convenant en dat hij zich zal beijveren tot een communautaire regeling voor verpakkingsafval te komen. Zowel uit oogpunt van milieubeleid als ter voorkoming van concurrentievervalsing was dat gewenst.

De EG-richtlijn die de Europese Commissie nu in de maak heeft en - belangrijker - die de steun lijkt te hebben van een meerderheid van de EG-lidstaten, logenstraft het optimisme dat Alders vorig jaar nog tentoonspreidde over het beleid dat "Brussel' inzake verpakkingen zou voeren. Naar het zich laat aanzien is het Nederlandse verpakkingenconvenant strijdig met de toekomstige, veel soepelere richtlijn - en daarmee naar alle waarschijnlijkheid niet te handhaven.

Behalve dat dit andermaal aantoont dat het Europa van 1992 tot een bescheiden opstelling noopt bij het maken van nationale regels of afspraken, roept het opnieuw twijfel op over de houdbaarheid van dat zo moderne verschijnsel: het convenant. Met de aantekening dat wetgeving in het geval van de verpakkingen voor het convenant geen beter alternatief was geweest, omdat daarvoor de Europese richtlijnen nog meer maatgevend zijn.

ACHTER HET BEGRIP convenant, dat volgens het woordenboek eenvoudigweg overeenkomst of afspraak betekent, gaan inmiddels vele varianten schuil, van het klassieke herenakkoord tot een overeenkomst waarvan de naleving bij de rechter afdwingbaar is. Soms ook wordt het begrip uitdrukkelijk vermeden: in het voorlopige akkoord dat Alders deze week sloot met de Stichting Basismetaalindustrie en Milieu, is sprake van een “intentieverklaring” met “inspanningsverplichtingen” of zelfs een “resultaatsverbintenis”, maar niet van een convenant.

Uit de definitie daarvan is het kabinet zelf trouwens ook nog niet gekomen. In de nota "Zicht op wetgeving' omschreef het convenanten als “afspraken tussen overheid en (groepen van) belanghebbenden over het in een bepaalde sector te voeren beleid”. Het gaf toe dat er over de rechtmatigheid en het rechtskarakter van convenanten onduidelijkheid bestaat.

Voor een minister met dadendrang is een convenant een pragmatisch middel, waarmee sneller resultaten te boeken zijn dan langs de zorgvuldige, maar zo langdurige weg van wetgeving, die vervolgens ook nog de nodige inspanning tot handhaving vergt. In weerwil van de scepsis die bij zijn partij, de PvdA, erover bestaat, heeft ook Alders na aanvankelijke aarzeling naar het middel van het convenant gegrepen.

Ontegenzeggelijk valt daar uit democratisch oogpunt op af te dingen. Het parlement wordt als medewetgever zo niet buiten spel, dan toch wel voor het blok gezet. De minister van VROM legt de convenanten weliswaar aan de Tweede Kamer ter goedkeuring voor, al is hij dat strikt genomen niet verplicht, maar dat maakt het parlementaire aandeel niet veel minder bescheiden. De Tweede Kamer - de Eerste Kamer komt er al helemaal niet aan te pas - ziet zich gemanoeuvreerd in een situatie van slikken of stikken. Andermans afspraken zijn nu eenmaal niet te amenderen.

HET KABINET heeft de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten om advies gevraagd over de mogelijkheden en de beperkingen van convenanten als alternatief voor wetgeving. Daarna zal het zelf een standpunt aan het parlement voorleggen. Het is gewenst dat deze helderheid er eerst komt, alvorens ministers voortgaan op het nu blijkbaar nog zo hobbelige pad van de convenanten.