Kiezen voor meer of minder auto; Met zo'n slecht referendum hadden Amsterdamse politici zichzelf geen groter brevet van onvermogen kunnen geven

Als gevolg van de poging van het gemeentebestuur om de burger meer te betrekken bij het beleid van de hoofdstad, kunnen inwoners van Amsterdam in maart deelnemen aan volksraadpleging. Maar terwijl de gemeenteraad - met uitzondering van de fractie van het CDA - zich in zijn nopjes toont met dat referendum, doemt aan de horizon het schrikbeeld op van een even voorspelbare als teleurstellende zeperd in de lokale democratie.

Al vanouds staat het onderwerp in kwestie - de plaats van de auto in de Amsterdamse binnenstad - garant voor hoog oplopende emoties onder de bewoners en gebruikers van de hoofdstad. Dat bleek onmiddellijk uit de reacties op het plan voor de volksraadspleging. Terwijl bij Roel van Duijn, fractievoorzitter van Groen Amsterdam, de vlag uitging, stapte het lokale bedrijfsleven, beducht voor een mogelijk drastische beperking van het autoverkeer, prompt naar de rechter om door middel van een kort geding het referendum te blokkeren.

Betrokkenheid bij het onderwerp is nog geen garantie dat het uiteindelijke doel van het referendum - het vergroten van de betrokkenheid bij het politieke bestuur van de stad - ook maar een stap dichterbij komt. Een referendum staat en valt met de duidelijkheid van de vraagstelling. En die duidelijkheid is ver te zoeken. De Amsterdamse burgers kunnen straks kiezen tussen de vraag of het gemeentebestuur evenveel ruimte als nu in het programma-akkoord aan de auto moet geven dan wel veel minder ruimte. Het advies van de onafhankelijke commissie onder leiding van de referendum-specialist, prof. mr. P.C. Gilhuis stelde aanvankelijk voor de keuze zo simpel mogelijk te houden: evenveel, dan wel veel minder ruimte dan nu voor de auto. Maar onder druk van de raad moest de koppeling met het programma-akkoord worden ingevoegd.

Daarmee begonnen de problemen, want niet alleen bij de gemiddelde Amsterdammer, maar ook bij het gemeentebestuur zelf bestaat de nodige verwarring over de gevolgen van het huidige auto-beleid van het raadscollege. Het "auto-volume' in de stad zal beperkt moeten worden, zo valt te lezen in het akkoord van PvdA, D66, Groen Links en de VVD van 1990. In praktijk betekent dat bijvoorbeeld een strenger parkeer-regime: het bestrijden van de "langparkeerders' ten gunste van de automobilisten die slechts korte tijd een parkeerplaats in de binnenstad bezet houden.

Na de drastische verhoging van de parkeerboetes en een effectiever wielklembeleid sinds vorige zomer, leek de gemeente aardig succesvol met de aanpak van het langparkeerprobleem. Maar of het parkeerbeleid ook het auto-volume beperkt, de wat versluierd geformuleerde doelstelling van de akkoord-partijen, wordt in ambtelijke prognoses betwijfeld. Korter parkeren betekent immers meer vrije plaatsen, grotere verkeersstromen van en naar de stad en meer verkeerscirculatie binnen de stadgrenzen. Terwijl de akkoord-partijen liever vasthouden aan de fictie dat het huidige beleid de rol van de auto beperkt, dreigt tegelijkertijd de verkeerschaos die Amsterdam in vergelijking met veel middelgrote, Europese steden tot nu toe buiten de deur wist te houden.

De problemen blijven niet beperkt tot de onduidelijke vraagstelling. In het referendum wordt gekozen voor een beleid dat over een periode van tien jaar zal worden uitgewerkt. De burger die verwacht op korte termijn iets te zullen merken van zijn keuze komt bedrogen uit. De lange tijdsspanne maakt de referendum-uitslag bovendien bijzonder kwetsbaar voor tussentijdse veranderingen. Wat is de garantie dat de akkoordpartijen in de gemeenteraad van 1998 zich nog iets gelegen laten liggen aan een referendum in een ver verleden ? Als er met alle bestuurlijke hervormingen die nu op Amsterdam worden losgelaten, tegen die tijd überhaupt nog een gemeenteraad is die verantwoordelijk is voor dit soort kwesties.

Omdat de uitwerking van het beleid nog tien jaar in beslag neemt is het presenteren van uitgewerkte scenario's zoals aanvankelijk de bedoeling was, dan ook een vorm van boerenbedrog. Of, in het diplomatieke jargon van de commissie Gilhuis: “Het spreken over scenario's roept een pretentie op die niet waargemaakt kan worden en die het referendum als zodanig in diskrediet kan brengen”. Het verkeersbeleid is een uiterst ingewikkelde zaak waarin veel belangen spelen en de keuze van 1992 hoeft niet aan te sluiten bij de praktijk van 2002.

Een aanpassing van de keuze was dus op zijn plaats. Maar terwijl de scenario's een schijnzekerheid opriepen, gaat de uiteindelijke referendum-keuze ten onder aan zijn eigen vrijblijvendheid. Dat komt goed uit, want er zijn nog valkuilen genoeg in de uiterst complexe zaak van het autoverkeer in de stad. In het geval van een keuze voor veel minder auto's, bestaat er bijvoorbeeld nog volstrekt geen duidelijkheid over de handhavingsmogelijkheden van dit beleid en de financiering van parkeergarages en een verbeterd openbaar vervoer. Maar of een en ander daarmee een goede basis vormt voor de democratische verwachtingen van een referendum, is sterk de vraag. Hoewel er geen enkele grondwettelijke basis voor het referendum is, hebben de meeste partijen gegarandeerd dat de uitslag van het referendum wordt geëerbiedigd. Dat lijkt een zware wissel op een langdurige toekomst. Wie zou twijfelen aan de oprechte bedoelingen zou denken dat de algemene beleidskeuze die aan de kiezers wordt voorgelegd, de Amsterdamse gemeenteraad daarbij wel goed uitkomt. Want hoe algemener geformuleerd, hoe ruimer het beleid van de komende tien jaar dat met de referendum-uitslag van maart in de hand kan worden verdedigd.

Het was nu juist de zorg voor een tekort in de democratische orde die het motief vormde voor het houden van een referendum. Bepaalde vraagstukken gaan ten onder in de samengetelde politieke programma's van partijen, zo is het argument. In het kader van de bestuurlijke vernieuwing verdient het referendum zeker serieuze aandacht. Niettemin valt te betwijfelen of het gebrek aan burgelijke betrokkenheid bij de lokale politiek niet veeleer te wijten is aan het gebrek aan kwaliteit, inzet en ideeën bij de lokale politici dan aan een tekort in het bestaande democratische stelsel.

In dit verband is het interessant hoe de gemeenteraad omspringt met het instellen van een deelraad voor de Amsterdamse binnenstad. Een onderwerp dat zich bij de bevolking in een redelijke belangstelling mag verheugen. De bijeenkomsten die werden ingesteld om "het draagvlak' van de plannen te vergroten, liepen uit op een stortvloed aan kritiek. Burgemeester Van Thijn distantieerde zich - voor het eerst in zijn loopbaan - van de raadsvoordracht voor het instellen van de deelraad, mede wegens gebrek aan steun bij de burgers voor de plannen.

In de discussie mogen de voorstanders van een deelraad binnen de gemeenteraad graag refereren aan een onderzoeksrapport van de Tilburgse hoogleraar dr P.W. Tops naar het functioneren van de lokale democratie in Amsterdam. Uit een steekproef bleek een meerderheid (55 procent) van de bevolking van de binnenstad voorstander van een deelraad voor de binnenstad. Wat meestal niet vermeld wordt is dat een meerderheid (56 procent) van de respondenten ten tijde van het onderzoek (zomer 1991) nog nooit had gehoord van het voornemen om voor de binnenstad een deelraad in te stellen. Een meerderheid (52 procent) vond bovendien de waarde van een deelraad geringer dan die van de gemeenteraad.

Achteraf was de deelraad voor het centrum een beter onderwerp voor een referendum geweest dan de verkeersproblematiek. Maar zoals het er nu naar uitziet krijgt de binnenstad in 1994 zijn deelraad, of de inwoners dat nu willen of niet. De gemeenteraad geeft in deze omstreden kwestie blijk van weinig bestuurlijke soepelheid en laat zo een kans liggen de burgers aan zich te binden. Tegelijk wordt een slecht doordacht referendum gepresenteerd als panacee voor de lokale democratie. Een groter brevet van onvermogen had de Amsterdamse gemeentepolitiek zichzelf niet kunnen geven.