Den Haag moet meer ministeries krijgen; Bij de rijksoverheid zijn alle ambtenaren van hoog tot laag in vijfenveertig jaar letterlijk "stapelgek' gemaakt.

Ontevredenheid over de inrichting van de rijksdienst is al lang onderwerp van discussie en diepgravend onderzoek. Onder meer de commissie-Vonhoff en rijks-reorganisator Tjeenk Willink hebben daarop hun tanden stukgebeten. Hun aanbevelingen waren ambitieus, maar verdampten in het vuur van ambtelijke en politieke strijd voordat zij tot enige vorm waren gegroeid.

Toch is het onderwerp nog altijd springlevend. Het kabinet wil namelijk bestaande ministeries samenvoegen om door ambtelijke concentratie de coördinatieproblemen van het bestuur te verminderen. Dat lijkt logisch; tenminste vanuit Haags gezichtspunt bezien, maar uit een oogpunt van politieke bestuurbaarheid van het land nu juist niet.

Ministeries verenigen nu al vaak tegenstrijdige maatschappelijke belangen. Het gevolg is dat binnen de muren van zo'n ministerie ambtenaren veel maatschappelijke keuzen moeten maken. Met gevolg dat ministers kleurloze - door onderhandelingen afgevlakte - beleidsvoorstellen krijgen voorgeschoteld waarin de "politieke' afweging is gedaan door elkaar beconcurrerende ambtenaren in Haagse catacomben.

Door bestaande ministeries op te stapelen tot mammoet-departementen wordt dit effect exponentieel vergroot. In dergelijke organisaties krijgen de eigen institutionele belangen onvermijdelijk de overhand. Ministeries mogen dan aan het eind van de lange ambtelijke rit nog even hun handtekening zetten onder gedrochtelijke compromissen. Daarmee neemt de politieke controle verder af en daalt de bestuurbaarheid van Nederland tot ver onder de zeespiegel.

Een spraakmakend gerucht is bijvoorbeeld dat wordt overwogen het ministerie van verkeer en & waterstaat en dat van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer samen te voegen. Bij VROM ligt thans het primaat bij het milieubeleid. Hoe gaan dan straks milieumaatregelen er uitzien als daarin op ambtelijk werkniveau al vergaande compromissen met vervoer/verkeer zijn verdisconteerd die zich volledig aan het politieke zicht onttrekken? Als het niet de bestuurbaarheid is, wordt met die samenvoeging dan misschien de beheersbaarheid van ambtelijke organisaties verbeterd? Men hoeft geen bestuurskundige te zijn om te weten dat het combineren van meer uiteenlopende en vaak conflicterende maatschappelijke belangen binnen eenzelfde apparaat niet minder maar juist méér complexiteit tot gevolg zal hebben. Dus ook een drang naar meer specialismen, meer regels en meer formatieruimte, kortom meer bureaucratie. Als men dus de bestuurbaarheid en de beheersbaarheid wil verbeteren is déze kabinetsoplossing in ieder geval precies de verkeerde weg.

Er moeten dus niet minder maar juist meer ministeries komen, bijvoorbeeld vijfentwintig. Het belangrijkste motief daarvoor is dat tegengestelde maatschappelijke belangen zoveel mogelijk uit elkaar moeten worden gehaald. Aangezien er veel verschillende invalshoeken en belangen zijn moeten er dus veel ministeries komen. Elk ministerie moet de beleidsvoorbereiding en uitvoering van een redelijk coherent en afgebakend beleidsterrein verzorgen, leidend tot glasheldere voorstellen die onderbouwd zijn uit die deskundige invalshoek. Het is dan aan de regering, getoetst door het parlement, om prioriteiten te kiezen en besluiten te nemen tussen mogelijk uiteenlopende voorstellen.

Politici lijken steeds meer alleen geconfronteerd te willen worden met ambtelijke voorstellen die volledig kant en klaar zijn en geen speelruimte meer bevatten. Voor een ware democratie is dat verkeerd. De argumentatie en keuzemogelijkheden moeten natuurlijk volledig op tafel komen, maar de besluitvorming mag niet vooraf ambtelijk zijn dichtgekit. Dit model laat daarbij heel goed de ruimte om één minister meerdere ministeries met tegengestelde belangen tegelijk te laten aansturen. Het kabinet zou dan uit een tiental ministers kunnen bestaan. Het ambtelijk apparaat uit meer, maar kleinere ministeries.

De leiding van die nieuwe "departementen' zou in handen kunnen worden gelegd van "onthechte' secretarissen-generaal die - politiek gestuurd - over de departementen rouleren. Per departement (exclusief b.v. politie en belastingdienst) zou het dan gaan om een relatief geringe en (overzichtelijke) ambtelijke bezetting. De departementale organisatie kan in een dergelijke samenstelling ook drastisch worden "gedebureaucratiseerd' door alle ambtelijke niveaus tussen secretatis-generaal en de directeuren te verwijderen. De huidige directies van de circa vijftig directoraten-generaal kunnen het vertrekpunt vormen om nieuwe "gezuiverde' departementen beter op te bouwen. Een gering aantal zal waarschijnlijk zonder meer kunnen verdwijnen of door verzelfstandiging op grotere "afstand' kunnen worden gezet. Bij de kabinetsformatie kan dan worden bepaald hoe precies de clustering wordt vastgelegd en hoe de politieke verantwoordelijkheid daarvoor over de kabinetsleden wordt verdeeld. Op relatief willekeurige momenten gedurende de kabinetsperiode (bijvoorbeeld bij verschuivende prioriteiten) kunnen ministers-portefeuilles worden bijgesteld door de bestaande departementen politiek anders te groeperen.

Een bestuurlijke vereenvoudiging volgens dit recept zou bijvoorbeeld aparte ministeries opleveren voor Milieubeheer (inclusief Natuurbehoud), Volksgezondheid, Industrie, etcetera. Door afzonderlijke maatschappelijke belangen ook afzonderlijk te institutionaliseren kan de greep van de politiek op de "vierde macht' aanzienlijk worden verbeterd. De vorming van meer ministeries zal op zichzelf al een zuiverende werking kunnen hebben. Door ambtenaren voor afzonderlijke maar samenhangende beleidsgebieden, een duidelijke eigen werkruimte toe te staan, wordt de neiging om kolossale bastions met hiërarchische tussenlagen op te richten wellicht minder groot dan zij nu is. In de huidige situatie dienen die bastions er immers vooral toe om de interne strijd met de anderen aan te kunnen.

In de tweede plaats zouden alle ondersteunende taken binnen elk ministerie veel meer moeten worden geïntegreerd in de primaire beleids- en produktieprocessen. Instrumenten daarvoor zijn deconcentratie, decentralisatie en deregulering. Dat biedt een mogelijkheid om in de tweede lijn specialistenbolwerken, zoals personeel, financieel beheer, archieven, logistieke voorzieningen en dergelijke terug te brengen tot werkbare proporties met een platte structuur.

Ten derde zou een omgekeerd stimuleringsregime binnen de rijksdienst ook goede diensten kunnen bewijzen. De praktijk van de afgelopen decennia heeft laten zien dat prikkelingen voor het management vooral liggen in het verzamelen van zoveel mogelijk personeel en het opstellen van zo hoog mogelijke begrotingen. Degelijke initiatieven worden immers beloond met hogere rangen en hogere budgetten. Niet uitgegeven begrotingsbedragen aan het eind van het jaar worden vervolgens nooit geïnterpreteerd als resultaat van efficiency en zuinigheid, maar als wrange blijk dat de doelstellingen niet zijn gehaald. Het wordt niet eens serieus onderzocht hoe zoiets komt. Voor de jaarwisseling nog onbestede bedragen worden op straffe van korting in het volgende jaar, snel uitgegeven. Zowel formatie-uitbreiding of - handhaving als budgetbesteding zijn ontegenzeggelijk verbonden met de status van managers. Dat levert geen basis voor een efficiënte overheidsorganisatie. Nodig is dus een rigoureuze herziening van het functiewaarderingsstelsel en de criteria voor begrotingstoewijzing.

De oplossing van meer ministeries kan bijdragen tot verdere bestuurlijke vernieuwing. In de huidige opzet lukt het niet en zal het ook nooit lukken. Bureaucratie produceert immers bureaucratische oplossingen. Alles wat de afgelopen vijfenveertig jaar is "opgestapeld' aan procedures en organisaties bij de rijksoverheid bepaalt inmiddels het denken en doen van iedere ambtenaar, van hoog tot laag. Ambtenaren zijn letterlijk "stapelgek'. Er is steeds meer van hetzelfde gegroeid. Opdrachten van de politiek tot bestuurlijke vernieuwing aan ambtenaren kunnen dan ook niet slagen. Of het nu gaat om deregulering, decentralisatie van taken aan lagere overheden of diensten, verbetering van financieel beheer, het lukt niet. Voor iedere regel die in het kader van de deregulering wordt afgeschaft, komen er vier voor terug.

De naar aanleiding van de Walrus-affaire in gang gezette verbetering van het financieel beheer bij de Rijksoverheid dreigt niet meer dan een opeenstapeling van controles en nog meer voorschriften te worden. Wil men echt bestuurlijke vernieuwing, dan moet de organisatie waar de initiatieven daarvoor vandaan zouden moeten komen, de Rijksoverheid, eerst zelf drastisch veranderen. Met meer, maar kleinere ministeries kan dat.

Foto: Uitzicht van nieuwbouw van het ministerie van VROM op de ministeries vanjustitie en binnenlandse zaken (foto Bert Houweling/Bureau Stokvis)