Koude Oorlog bedreigt wereldhandel

De liberalisering van de wereldhandel zit in het slop. Conflicten over de landbouw verzuren de betrekkingen tussen de VS en Europa. De pessimisten vrezen een debâcle.

Met het einde van de Koude Oorlog is handelspolitiek steeds meer echte politiek geworden. De economische posities van landen zijn meer dan ooit bepalend. En dat is te merken bij het nu stagnerende handelsoverleg in het kader van de GATT (Algemene Overeenkomst over Tarieven en Handel). “In de Tokio-ronde van 1973 tot 1979 kwamen er nooit regeringsleiders aan te pas. Dat was een technische zaak”, beaamt staatssecretaris Van Rooy (economische zaken).

De Duitse liberale minister J. Moellemann bevestigde gisteren nog eens het sterk politieke karakter van de Uruguay-ronde met een scherpe aanval op andere EG-landen die “noodlottige pogingen” doen de handelsbesprekingen “kort voor het einddoel te blokkeren”. Een nauwelijks verhulde aanval op vooral Frankrijk. De Franse president Mitterrand had de "slotakte' van directeur-generaal A. Dunkel van de GATT een dag tevoren “onaanvaardbaar” genoemd.

President Bush, net terug van een weinig succesvolle trip als "handelsreiziger' naar Japan, beschuldigde deze week voor een gehoor van Amerikaanse boeren de Europese Gemeenschap ervan zich achter een “IJzeren Gordijn” van protectionisme te verschuilen. Brussel repliceerde terstond met een officiële verklaring, waarin het zich “onaangenaam verrast” toonde door Bush' ongepaste variatie op Churchill. “Gewoon een uitspraak van een Amerikaanse president die voor moeilijke verkiezingen staat”, reageert staatssecretaris Y. van Rooy.

Hoe de GATT-onderhandelingen aflopen? “Dat is de één miljoen dollarvraag. Als ik het antwoord wist, was ik meteen miljonair”, zegt B.K. Zutshi, de Indiase ambassadeur bij de GATT die in Genève wordt beschouwd als een van de meest doorgewinterde onderhandelaars.

Directeur-generaal A. Dunkel heeft al weer een ultimatum gesteld. Vóór Pasen (19 april) moeten de 108 aangesloten landen overeenstemming hebben bereikt over liberalisering van de wereldhandel. Anders is een akkoord, mede door de naderende Amerikaanse presidentsverkiezingen dit jaar niet meer haalbaar. Felle handelsconflicten, liggen dan in het verschiet.

Een doorwrochte compromis-tekst van 450 pagina's over alle sectoren van de wereldhandel, van de hand van GATT-topman Dunkel, ligt sinds enkele weken op tafel. Maar in de finale van de in 1986 gestarte Uruguay-ronde lijken de betrokken landen steeds zenuwachtiger. De tijd van stille diplomatie is weer voorbij. En menigeen vraagt zich af of dat wel veel goeds voorspelt.

Pag.14:

Landbouw fnuikt vrije wereldhandel

Wat er op het spel staat? Een paar cijfers kunnen dat illustreren. De wereldhandel had in 1989 een totale waarde van 3775 miljard dollar. Het cijfer is inmiddels de vierduizend miljard dollar gepasseerd. De jaarlijkse groei van de wereldhandel lag het afgelopen decennium op 6,5 procent. De wereldhandel blijkt in belangrijke mate bepalend voor de economische groei. Ieder land is er dus op uit zijn positie te versterken. De huidige handelsbesprekingen omvatten voor het eerst ook de landbouw (wereldexport: ruim 300 miljard dollar en de diensten: ruim 700 miljard dollar). De belangen zijn hierdoor nog vergroot.

Dat het landbouwconflict tussen de EG en de VS de handelsronde al geruime tijd volledig blokkeert, lijkt op het eerste gezicht verbazingwekkend. Landbouw maakt nauwelijks tien procent van de wereldhandel uit. Maar de Verenigde Staten (42,8 miljard dollar in '89) en Frankrijk (28,1 miljard dollar) zijn toevallig wel de twee grootste voedselexporteurs ter wereld. Nederland mag er als goede derde (22 miljard dollar) trouwens ook zijn.

Washington en Parijs beconcurreren elkaar op de wereldmarkt met hun graanexporten op leven en dood. Het verklaart de harde strijd over de hoge Europese landbouwsubsidies. En dat Duitsland als grootste exporteur ter wereld van industriële goederen (302,4 miljard dollar in '89) zeer veel te winnen heeft bij succesvolle GATT-onderhandelingen, weet minister Moellemann maar al te goed.

“Als je ziet wat er nu in Genève voorligt, dan had de EG ruim een jaar geleden beter kunnen instemmen met het landbouwcompromis dat toen op tafel lag”, meent de enigszins verbaasde voormalige GATT-adviseur ir. A. de Zeeuw. Maar de Uruguay-ronde liep december 1990 volledig vast, toen de EG in het Brusselse Heizelcomplex weigerde in te gaan op een Zweeds compromisvoorstel om de landbouwsteun over de hele linie met dertig procent in vijf jaar te verminderen. De Amerikanen, die een steunvermindering met zeventig tot negentig procent in tien jaar hadden geëist, waren volgens De Zeeuw sterk geneigd er mee in te stemmen.

De Zeeuw: “Het vorig jaar gepresenteerde landbouwhervormingsvoorstel van EG-commissaris MacSharry gaat nota bene veel verder dan de Zweedse compromisformule.” Staatssecretaris Van Rooy is het met de stelling van De Zeeuw eens. Zij wijt de mislukking van "De Heizel' aan de “onvoldoende voorbereiding” van alle partijen inclusief de EG, die zich veeleer als politieke dwerg dan economische reus manifesteerde. Van Rooy is nog altijd “teleurgesteld” dat het haar vorig najaar als EG-voorzitster ook niet lukte Europa en Amerika tot elkaar te brengen.

De kaarten liggen intussen enigszins anders. Washington is steeds meer de nadruk gaan leggen op vermindering van het Europese exportvolume, vooral van graan, om zo voor de eigen boeren meer ruimte te creëren. Dunkel is de Amerikanen een heel eind tegemoetgekomen. Volgens Dunkels voorstel moeten de exportsubsidies in zes jaar (1993-1999) met 36 procent omlaag, de exportvolumes met 24 procent en de interne steun aan de boeren met 20 procent.

De destijds door Washington veelvuldig geprezen De Zeeuw (“De Zoew”) ziet veel gelijkenis met het concept dat hij in 1990 tijdens de top van de zeven rijkste industrielanden (G-7) formuleerde. Ook hij maakte onderscheid tussen de verschillende steuncategorieën, waarbij in exportsteun het meest werd gesneden. “Toch vind ik dat Dunkel het onevenwichtig heeft aangepakt,” aldus De Zeeuw, die de kritiek van de EG wel enigszins kan begrijpen. “Hij snijdt in het volume van de EG-landbouwexport , maar honoreert op geen enkele wijze Europese wensen.”

De Zeeuw en Van Rooy zien enige ruimte voor een Europees-Amerikaans compromis, indien Dunkel althans tegemoet wil komen aan het hervormingsvoorstel van MacSharry. De EG-commissaris wil prijssubsidies fors beperken en de boeren compenseren door directe inkomenssteun. De Zeeuw: “Het kan natuurlijk niet zo zijn dat je alle directe inkomenssteun in de toegelaten "groene box' stopt. Dat wil MacSharry. Maar je kunt directe steun aan boeren die niet aan de produktie is gerelateerd, zoals subsidies voor onderwijs en marketing, buiten schot laten. Hectare-steun die is gekoppeld aan produktiebeperking, kan met minder dan de door Dunkel voorgestelde twintig procent omlaag.” Volgens Van Rooy is dan niet zo'n harde ingreep in de exportvolumes nodig, waardoor de Fransen een deel van de graanmarkt behouden.

De Zeeuw en Van Rooy vinden het onverstandig dat Dunkel de beperking van de exportvolumes uitstrekt tot alle landbouwprodukten. “Bij zuivel en fruit heb je helemaal geen problemen op de wereldmarkt, dus waarom zou je daar de volumes aanpakken”, zegt De Zeeuw. De Nederlandse zuivel zou hiermee zeer zijn gediend, want nieuwe quotumkortingen kunnen de voor miljarden exporterende zuivelfabrieken niet gebruiken.

De Amerikanen zouden op hun beurt bereid moeten zijn de "deficiency payments' - bijstand ingeval van tegenspoed - als gewone exportsubsidies te beschouwen, wat dus een vermindering met 36 procent (en niet met slechts twintig procent) met zich brengt. Van Rooy en De Zeeuw menen beiden dat de EG de import van graanvervangende veevoeders (sojaschroot en maisgluten uit onder andere de VS en Brazilië) enigszins aan banden moet kunnen leggen. Van deze vooral door Frankrijk bepleite "rebalancing' is in Dunkels voorstel niets terug te vinden.

Los van de vraag of de Verenigde Staten ermee zouden kunnen leven, is het twijfelachtig of een dergelijk wijziging (waarvoor Nederland zich binnen de EG sterk maakt) de interne Europese tegenstellingen kan wegnemen. Exporterende landen als Nederland, Frankrijk en Denemarken hechten veel minder aan directe inkomenssteun voor de boeren dan de inefficiënt producerende zuidelijke lidstaten. De laatste zitten wat dit betreft op één lijn met Duitsland, waar althans de christen-democraten rekening moeten houden met hun "groene' achterban. Dunkel heeft al gemaand tot grote voorzichtigheid. Met elke aanpassing kan het hele bouwwerk in duigen vallen.

De Verenigde Staten willen de komende weken eerst eens zien wat voor aanbiedingen ("initial commitments') de diverse landen zullen doen om hun markt voor dienstenverkeer te openen. Voor Washington is dat uiterst belangrijk, omdat Dunkel voor de dienstensector het GATT-principe van "meest begunstigde natie' heeft vastgelegd. Dit betekent dat de VS handelsvoordelen aan één land toegekend, ook aan een ander land moet geven. De VS vrezen dat dienstverlenende bedrijven uit relatief "gesloten" landen op hun markt penetreren (bij voorbeeld in de telecommunicatie), terwijl omgekeerd Amerikaanse ondernemers in zulke landen op een muur stuiten.

Ook over de markttoegang (vermindering van invoerrechten) moeten nog exacte afspraken worden gemaakt. Dunkel wil de komende weken via de "biechtstoelprocedure' eerst van alle landen duidelijkheid krijgen.

Pas daarna kan over eventuele wijzigingen in het concept van de "slotakte' worden gesproken. Maar als de landbouwparagraaf in voor de EG gunstige zin wordt gewijzigd, hebben de Amerikanen ook nog wel wensen. Zo is Washington uit op een verfijning van het compromis over diensten via speciale regelingen voor telecommunicatie, zeescheepvaart en financiële dienstverlening. De EG neemt ruim de helft van het dienstenverkeer in de wereld in handen en heeft daarom juist alle belang bij zoveel mogelijk liberalisering.

Alle Westerse landen hebben groot belang bij de door Dunkel voorgestelde betere bescherming tegen schending van intellectueel eigendom. Hoe hoog schade kan oplopen, merken de VS momenteel in hun hoog opgelopen handelsconflict met China, dat kan worden beschouwd als een waar paradijs voor piraten. Amerikaanse zakenlieden schatten hun verliezen alleen al in de Chinese Volksrepubliek op 430 miljoen dollar per jaar.

Winkels en markten in Beijing liggen vol met koopjes: nagemaakte Puma-jeans voor vijf dollar; illegale kopieën van IBM word-processing programma's voor een tiende van de Amerikaanse prijs, Chinese overheidsinstellingen en universiteiten maken er gretig gebruik van; zelfs kopieën van mainframe-computerprogramma's met industriële toepassingen die in de VS vele honderdduizenden dollars kosten. Ook vele medicijnen kunnen moeiteloos worden nagemaakt, omdat de Chinese wetgeving alleen produkten beschermt en niet chemische processen.

Ontwikkelingslanden kunnen zich ook nog duchtig roeren in de onderhandelingen, als zij voor concessies te weinig terugkrijgen. De Indiase GATT-ambassadeur Zutshi is op enkele punten nog uiterst ontevreden. “De meest gevoelige textielprodukten worden pas op de laatste dag van de overgangsperiode uit de quotaregeling van het Multi-vezelakkoord gehaald en onder de GATT-bepalingen gebracht. Dat betekent dat de eerste tien jaar nauwelijks wordt geliberaliseerd.” Grote zorgen heeft hij ook over de farmaceutische industrie van zijn land, die net als in China door kleine wijzigingen in het produktieproces massaal Westerse medicijnen namaakt.

In het voorstel van Dunkel krijgen die landen tien jaar respijt. Zutshi vindt dat veel te strikt. “Voor ons staat de toegankelijkheid tot goedkope medische voorzieningen op het spel van een miljard mensen met een gemiddeld jaarinkomen van 350 dollar.” Vooral de VS zullen, onder druk van hun farmaceutische industrie, geen duimbreed meer willen wijken. Of de ontwikkelingslanden het werkelijk hard gaan spelen? Zutshi: “Dat hangt ervan af hoeveel andere landen liberaliseren. Wij zijn erg geïnteresseerd in markttoegang.” En zo hangt in de GATT-onderhandelingen alles met alles samen.

“Er ligt een heel goede tekst van Dunkel met slechts enkele zwakke plekken”, vindt Jeffrey Schott, onderhandelaar voor de VS in de Tokio-ronde, nu werkzaam bij het Institute for International Economics in Washington. “Zo'n 85 tot 95 procent is gewoon door vijf jaar van onderhandelen tot stand gekomen.” In het landbouwdossier zijn volgens Schott nog wel wijzigingen mogelijk. “Ik heb in elk geval gemerkt dat er een open lijn is tussen Washington en Brussel.” De Amerikaanse topdeskundige, die een boek over de Uruguay-ronde publiceerde, hekelt vooral de “negatieve rol” van Frankrijk dat volgens hem de Uruguay-ronde probeert te blokkeren. “De Fransen doen eigenlijk het vuile werk voor Japan.”

Juist in de huidige periode van economische onzekerheid waarin steeds meer Oosteuropese en ontwikkelingslanden hun economie liberaliseren en rijke landen hun conflicten met "managed trade', subsidies, tarieven en vergeldingsmaatregelen dreigen uit te vechten, is een multilateraal handelsakkoord van groot belang. Staatssecretaris Van Rooy wijst op de sterk verbeterde geschillenregeling. In het voorstel van Dunkel is het niet langer nodig dat beide conflictpartijen instemmen met de aanwijzing van een onafhankelijk GATT-panel als arbiter. Bovendien worden panel-uitspraken aan termijnen gebonden.

Of de meest ambitieuze handelsronde sinds de start van de GATT in 1947 werkelijk voor Pasen kan worden afgerond, durft vrijwel niemand meer te voorspellen. Er zijn al geluiden om de handelsronde maar over de Amerikaanse presidentsverkiezingen van november "heen te tillen'. Staatssecretaris Van Rooy vreest dat “van uitstel dan afstel komt”. Jeffrey Schott in Washington is er in elk geval van overtuigd dat president Bush alles op alles wil zetten, ondanks een door het Japanse economische succes groeiende lobby die waarschuwt voor een "GATTastrophe'.