Een nieuwe balans van beschermen en activeren

"Den Haag' mag aangesproken worden op de resultaten bij kwesties die tot het publieke domein behoren. De vloer in het inkomensgebouw is in onze sociale rechtsstaat zo'n kwestie. De vaststelling qvan de hoogte ervan is bij uitstek een politieke taak, wat sociale partners daar ook van vinden. De politiek behoort hierin uiteindelijk zelfstandig te beslissen. Als er gekoppeld wordt, dan is de politieke afweging kennelijk ten faveure uitgevallen van de kosten van de koppeling; andere collectieve uitgaven worden dan minder belangrijk geacht. Maar is er een reden ook voor de niet-minimuminkomens een zelfstandig inkomensbeleid te voeren, afgezien van het doseren van de effecten van het belasting- en premiebeleid? Met welke instrumenten zou dat dan moeten?

In de sfeer van de sociale zekerheid krijgen we de discussie over de vraag of de overheid verder moet gaan dan basis-niveaus te garanderen. Dat laatste is in ieder geval haar domein. Maar moet ze verder gaan? En hoe organiseren we de verantwoordelijkheden: wie beslist, betaalt, voert uit, houdt toezicht? Zou de overheid niet helder moeten aangeven waarvoor zij integraal verantwoordelijk wil en kan zijn en waarvoor niet (meer)? In de actuele discussie over de Ziektewet en de Wet arbeidsongeschiktheid is dit thema volop aan de orde. Ook elders worden deze discussies gevoerd: de plannen van staatssecretaris Simons met de volksverzekering ziektekosten; Rauwenhoff over de scholing, de nota Volkshuisvesting in de jaren '90. Het zijn nota's die in zeker opzicht vooral ook orde-nota's' zijn: wat is het publieke domein en wat niet.

In kwesties die tot het private domein behoren is Den Haag niet aanspreekbaar. Mijn indruk is dat politici en ambtenaren er verstandig aan doen niet net te doen alsof men die zeggenschap en aansprakelijkheid wèl heeft. Dat gaat hen, zo leert de ervaring, niet gemakkelijk af. De arbeidsvoorwaarden in de marktsector bijvoorbeeld. Dat is een kwestie waarvoor de sociale partners verantwoordelijkheid claimen. De afgelopen jaren is niet gebleken dat men deze verantwoordelijkheid niet aankan, getuige de zeer forse werkgelegenheidsgroei o.m. als gevolg van de loonmatiging. Dat Den Haag belangstelling heeft voor de contractloonstijging in de marktsector is begrijpelijk. Maar waarom toch dat in de politieke arena noemen van percentages voor de gewenste gemiddelde contractloonstijging? Op het gevaar af dat dit cijfer de bodem wordt bij de cao-onderhandelingen en je het gewenste gemiddelde wel kunt vergeten.

Ordenen en disciplineren: het heeft consequenties voor burgers, maatschappelijke organisaties èn voor de overheid zelf.

Er zijn ook samenwerkingsmodellen tussen het publieke en het private domein: bijvoorbeeld de getripartiseerde arbeidsvoorziening, het centraal bestuur voor de arbeidsvoorziening. Bewust heeft de overheid twee-derde van haar verantwoordelijkheid uit handen gegeven aan sociale partners, omdat de ervaring in de jaren zeventig en tachtig leerde, dat een exclusieve zeggenschap van de overheid op het terrein van de arbeidsvoorziening niet goed werkt. Diegenen die in hoge mate de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt mee bepalen, moet je mee bestuurlijk verantwoordelijk maken voor de arbeidsbemiddeling. Dat is een strategische alliantie, vanuit het publieke belang gemotiveerd. Alleen de resultaten kunnen aangeven of deze keuze voor een bestuurlijk samenwerkingsmodel een juiste is geweest.

We zijn er nog niet. Want eenmaal aldus het publieke domein gelokaliseerd: op welk niveau binnen de overheid kan het 't beste aangepakt worden?

De nationale schaal kalft af naar twee kanten: naar boven en naar beneden. Dit verklaart vermoedelijk iets van het isolement van Haagse politici en ambtenaren. Het is niet gemakkelijk onbevangen je positie te analyseren wanneer je je bevindt op een ijsschots die afdrijft naar warmere streken. Brussel is nu al van grotere betekenis dan menig politicus of ambtenaar zich realiseert. Er zit iets onontkoombaars en fascinerends in de Europese dimensie: het economische en monetaire gaat voorop maar vraagt om begeleiding van o.m. een sociale dimensie. Maar op welke wijze? Met welke prioriteiten? Hebben we een idee hoe de economisch-monetaire schaal en noodzakelijke uniformiteit zich verhoudt tot de sociale schaal, sociale culturen, wenselijke verschillen en noodzakelijke uniformiteit? Hier zit naast dat fascinerende en uitdagende ook iets beangstigends in de Brusselse aanpak van de sociale dossiers: de Europese Commissie helpt je met haar aanpak van de sociale thema's niet echt op weg met deze hoofdvragen over het sociale gezicht van Europa.

Er is ook een afkalven naar beneden: we zijn naar mijn inschatting nog niet klaar met het overdragen van Haagse bevoegdheden aan regio's en gemeenten. De regionalisering van de arbeidsvoorziening is een belangrijk experiment: aanvaarden we in Den Haag regionale vrijheden en verschillen in aanpak? Omdat publieke dienstverlening in de Achterhoek nu eenmaal andere eisen stelt aan de uitvoering dan in Amsterdam of Rijnmond? De druk op een grotere eigen financiële ruimte en verantwoordelijkheid voor gemeenten en op een meer zelfstandige beleidsuitoefening ten opzichte van landelijke richtlijnen, lijkt mij onweerstaanbaar. Gewenst ook, als het ons om een effectieve publieke dienstverlening is te doen. Den Haag zal meer de grenzen van het speelveld in de gaten moeten houden en zijn neiging zelf mee te spelen steeds verder moeten onderdrukken. Wij zullen aldus in Den Haag op zoek moeten naar het geheim van het publieke domein. Dat geheim zit niet in geld of regels. Dat moeten we Brussel, de gemeenten en onszelf in Den Haag voor houden. Het is een ingewikkelder probleem. Over de richting waarin wij dat geheim voor de sociale vragen in de jaren negentig wat kunnen ontsluiten tot slot een enkele opmerking.

Burgers maken thans veel meer aanspraak op een zelfstandige benadering vanuit de overheid dan toen vele van de huidige voorzieningen werden ontworpen. Zelfs als de overheid anders zou willen: burgers zijn in toenemende mate in staat zich te presenteren zoals zij dat wensen, al of niet na zorgvuldige calculatie van de voor- en nadelen. Deze maatschappelijke feiten dwingen de overheid haar voorzieningen toe te spitsen op burgers die op basis-niveau bescherming nodig hebben en de zorg die daar bovenuit gaat ter discussie te stellen. Dat zullen steeds meer op individuele burgers gerichte voorzieningen zijn. Op het Ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid zijn wij naarstig op zoek naar uitvoerbare modellen van verzelfstandiging: houdbare, budgettair inpasbare modellen, die ook voor oudere partners die nooit betaalde arbeid hebben verricht rechtvaardig zijn. Regelingen die de inpassing in betaalde arbeid bemoedigen en niet ontmoedigen èn ruimte blijven geven voor het opvoeden van kinderen.

Dit is voor bewindslieden op ons ministerie die ook nog aangesproken worden op het daadwerkelijk uitvoeren van beleidsideeën, een lastiger vraagstuk dan menig columnist (ook in deze krant) of achtenswaardig adviesorgaan zich realiseert. We moeten voorzieningen garanderen van een niveau dat we kunnen handhaven ook als het eens wat minder gaat met de conjunctuur. Het staat voor mij vast dat wanneer wij meer toezeggen dan we kunnen handhaven in jaren van tegenspoed (of de voorzieningen kwetsbaar organiseren) we vroeg of laat ook een gewenste vloer niet kunnen waarmaken.

Prioriteit is nu nodig voor een fatsoenlijke, betrouwbare overheid, waar burgers staat op kunnen maken. Daar zullen we vele jaren voor nodig hebben. De besluitvorming over de Ziektewet en de Wet arbeidsongeschiktheid toont aan welke pijnlijke processen worden opgeroepen wanneer het aspect van de houdbaarheid te laat wordt onderkend. Deze benadering houdt ook verband met het gegeven dat sociale stelsels veelal niet flexibel zijn: het zijn immers rechten waar burgers aanspraak op mogen maken. De praktijk leert dat de flexibiliteit van collectieve uitgaven veel geringer is dan macro-economisch dikwijls nodig is. Dit dwingt tot terughoudendheid in collectieve voorzieningen. Die flexibiliteit wordt, zo leert de ervaring, wel opgebracht in de sfeer van de particuliere bestedingen. In het verlengde hiervan is een nieuwe impuls voor het overleg tussen sociale partners voorstelbaar. Natuurlijk wel nadat de kruitdampen van het WAO-Ziektewet-slagveld wat zijn opgetrokken en we gezamenlijk weer wat orde en richting kunnen aanbrengen in de arbeidsverhoudingen in ons land.

In de jaren tachtig hebben de sociale partners de ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden zelfstandig bepaald; dat was na de geleide loonpolitiek van de jaren zeventig sinds november 1982 een doorbraak. In de jaren negentig is naar mijn mening een soortgelijke doorbraak mogelijk in de sfeer van de secundaire arbeidsvoorwaarden: het bilateraliseren' van aanvullende sociale zekerheid bovenop de wettelijke basisvoorziening, waarnaar de overheid de komende jaren zal neigen. Met de cao als het ordenend instrument voor het voortzetten van gematigde loonkosten, brede afspraken over werkgelegenheid, scholing, arbeidsomstandigheden én aanvullende sociale zekerheid. Voor zover de vakbeweging behoefte heeft aan een nieuw perspectief: zijn de velden hier niet wit om te oogsten? En zou de soms wat wilde discussie over de voors en tegens van het beleid van algemeen verbindend verklaren van cao's niet in dit perspectief gevoerd moeten worden?

In de opzet van voorzieningen dienen uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid een aanzienlijk zwaarder accent te krijgen dan het louter voorrang geven aan overwegingen van rechtvaardigheid voor specifieke groepen of bijzondere omstandigheden. Haagse rechtvaardigheid die niet uitvoerbaar is, slaat buiten Den Haag om in het tegenovergestelde. Verwachtingen worden gewekt die niet waargemaakt kunnen worden. Dat is heel slecht voor de publieke zaak. We moeten een nieuwe balans organiseren tussen rechten en plichten. Uitsluitend benadrukken van rechten jegens collectieve voorzieningen is in de kern niet menswaardig en bovendien ondermijnt dit de samenhang en het gevoel van verbondenheid. Sanctiebeleid en handhavingsbeleid zijn er ter bevestiging van de sociale norm. Het verwaarlozen van plichten is eerder een gebrek aan beleid dan dat het van doen heeft met sociaal beleid.

We moeten ook een nieuwe balans organiseren tussen beschermen en activeren. De sociale rechtsstaat is opgezet om mensen te beschermen en te activeren, zodat zij indien zij daartoe in staat zijn zo snel mogelijk weer op eigen benen kunnen staan.

Het beschermen is volop tot ontwikkeling gekomen; maar het activeren is ernstig verwaarloosd. Daarmee is het sociale gehalte van onze verzorgingsstaat aangetast. Een voorbeeld: de werking van de WAO. Het kan toch geen toonbeeld voor het sociale gehalte van onze verzorgingsstaat zijn wanneer bijna een miljoen mensen (bijna twintig procent van de beroepsbevolking) uitgerangeerd is geraakt? Zou het niet eerder als een aanklacht tegen onze systemen herkend moeten worden? En waarom kost het zoveel moeite dit vraagstuk in een activerend perspectief te plaatsen en waarom glijden we zo dikwijls naar het eenzijdige beschermingsmotief af?

Wij verkeren opnieuw in een fase van transformatie teneinde de kern van het publieke domein veilig te stellen. Veranderen om te behouden: het is deze bij oppervlakkige waarneming tegenstrijdige combinatie van grondhoudingen, die de operatie zo lastig maakt. Maar ze is op alle departementen onvermijdelijk: op zoek naar het publieke domein.