"Land wordt nog niet zo slecht bestuurd'; President van Rekenkamer, mr. H. Koning, antwoordt op brievenreeks

De nieuwe president van de Algemene Rekenkamer, mr. H. Koning, reageert op de reeks open brieven aan hem die NRC Handelsblad eind vorig jaar publiceerde. In de brieven werden diverse vormen van inefficiënt overheidshandelen beschreven.

Het ambulancevervoer in Amsterdam, de douane in Rotterdam, de buurtbussen in Groningen, criminaliteitsbestrijding in Haarlem, het mestoverschot in Limburg en nog veel meer. Hierover bracht NRC Handelsblad eind vorig jaar verslag uit in een reeks van vijftien open brieven aan de nieuwe president van de Rekenkamer, mr. Koning. Het bleken praktijkvoorbeelden van overheidsmaatregelen die veel te laat worden genomen of inefficiënt zijn, die misbruik in de hand werken of te veel voorwaarden stellen, die niet of nauwelijks worden gecontroleerd of averechts werken. In de praktijk kwam maar weinig terecht van veel overheidsplannen.

De kloof tussen het bestuur en de dagelijkse praktijk wordt in Nederland steeds groter, luidde in de laatste brief de conclusie van de hoogleraar bestuurskunde dr. R. van der Veen. Die kloof groeit volgens hem door de onbekendheid van het bestuur met de praktijk, de geringe aandacht voor de uitvoeringsproblemen en de neiging tot "staccato-bestuur', waarbij zonder veel aandacht voor neveneffecten het ene plan op het andere wordt gestapeld.

De serie was geïnspireerd op de brieven die in 1934 door journalisten uit de gehele Verenigde Staten werden gezonden aan een medewerker van de pas gekozen president Franklin D. Roosevelt, die wilde weten wat het effect van zijn New Deal was.

Mr. Henk Koning (58) is per 1 november vorig jaar voor het leven benoemd tot de hoogste ambtelijke maar onafhankelijke controleur van de rechtmatigheid en doelmatigheid van het overheidshandelen en daarom waren onze brieven aan hem geadresseerd. Hij was niet verbaasd over de inhoud: “Het soort kwesties als uit uw brieven komen we hier natuurlijk aan de lopende band tegen. Die zie je in al onze rapporten en jaarverslagen. Het zijn allemaal geen verschrikkelijke dingen. Toch zit in ieder jaarverslag van de Rekenkamer wel iets waarvan je kunt zeggen: hoe is het toch mogelijk dat men zaken op deze wijze doet?”

Koning ziet in deze kwesties in het geheel geen noodzaak voor een "moderne bestuurlijke New Deal', want: “Uit vele onderzoeken blijkt de grote tevredenheid van de Nederlandse burger in vergelijking met het buitenland. Het zou best wel eens kunnen dat die tevredenheid wordt gedragen door het totale bestuurssysteem dat we hebben. Het centrale bestuurlijke probleem in Nederland is veeleer de te grote regelzucht onder de gehéle bevolking. In die zin is er dus geen kloof tussen bestuur en praktijk. De mensen vragen zelf om de regels.”

De nieuwe president zetelt in een fraai doch eenvoudig ingerichte hoekkamer van een eeuwenoud pand aan het Lange Voorhout, waar de Algemene Rekenkamer al sinds mensenheugenis is gevestigd. Door het alledaagse kantoorgebruik ogen de gangen en het trappenhuis enigszins kaal, maar onder meer uit sierlijke tegeltjes blijkt op onverwachte plaatsen de oude zeventiende-eeuwse glorie. Zo kan men er ook een Delfts-blauwe toiletpot aantreffen.

Koning, die ons eigenhandig een kopje thee serveert, vertelt dat hij de traditionele aandacht van de Rekenkamer voor rechtmatigheid en zuinigheid aan de lijve ondervindt. “Zo is hier geen dienstauto. Dat is voor mij spijtig, maar niet onverstandig.” Voor belangrijke tochten, zoals onlangs voor het bezoek aan de nieuwjaarsreceptie van de Koningin te Amsterdam, wordt een taxibedrijf ingeschakeld. Bij de Rekenkamer werken ongeveer 300 mensen, de begroting is zo'n 30 miljoen gulden.

Mr. Koning was voor zijn benoeming een door de wol geverfde politicus die 25 jaar lang op het Binnenhof heeft gebivakkeerd. Wellicht daardoor is hij een groot verdediger van de Nederlandse bestuurscultuur. Voor zijn komst naar de Rekenkamer was Koning het enige Tweede-Kamerlid dat sinds 1967 onafgebroken herkozen was, vermeldt hij niet zonder trots. Drie maal was hij staatssecretaris, eenmaal van binnenlandse zaken (1977-1981) en tweemaal van financiën (1982-1989). In feite is hij daardoor mede verantwoordelijk voor het beleid van de negentien jaar van de afgelopen vijfentwintig waarin de VVD deel uitmaakte van de regering.

Gevraagd naar de reactie van de Rekenkamer op de kwesties die in onze brievenreeks aan de orde zijn gesteld grijpt hij naar een opsomming die zijn ambtenaren voor hem hebben voorbereid. Terwijl Koning verder zijn verhaal voortdurend doorspekt met vele details en anekdotes leest hij nu een droge opsomming voor van een papiertje. Een aantal onderwerpen blijkt buiten de competentie van de Rekenkamer te vallen omdat er geen Rijksgeld mee is gemoeid, andere zijn nog niet onderzocht, zo blijkt. Observaties van de Rekenkamerrapporten die wel over onze of vergelijkbare kwesties gaan, verschillen echter niet of nauwelijks van onze waarneming. De conclusie van onze "mestoverschot-brief' had zelfs linea recta uit een Rekenkamerrapport kunnen komen, zo verzekert ons een medewerker.

Later in het gesprek komt Koning meer in detail terug op een aantal van onze brieven. Hij noemt ze vooral als voorbeelden van zaken die waarschijnlijk moeilijk beter geregeld hadden kunnen worden.

De invoering van de OV-jaarkaart voor studenten, waardoor de treinen overvol raakten, werd in onze laatste brief “een sterk geval van het afschuiven van problematiek” genoemd. Om een betrekkelijk gering bedrag op de onderwijsbegroting te bezuinigen accepteert de overheid grote risico's en mogelijke neveneffecten op het terrein van een ander departement, zo schreven wij aan mr. Koning. Ook veel van de kritiek van Rekenkamer op andere regeringsmaatregelen richt zich op dit soort verkeerde inschattingen.

Koning zegt echter niet te geloven dat de overheid “werkelijk vóórtdurend rekening kan houden met dit soort effecten”. Soms heeft de overheid gewoon pech gehad. “Je kunt niet alles overzien. Ik denk dat deze verandering in levenspatroon, waardoor de mobiliteit van de student zo veel groter is geworden, waarschijnlijk niet was te voorzien. Je kunt wel zeggen: iedereen die vrij reizen krijgt zal daarvan ruim gebruik maken. Maar daar was zelfs al een percentage voor ingeboekt, dat nu echter te laag blijkt. Ik las laatst dat professor Tinbergen, de oprichter van het Centraal Planbureau, tegen de oude Drees zei: "let wel, die voorspellingen van ons komen natuurlijk niet uit maar ze zitten dichter bij de waarheid dan wanneer je niets doet.' Zo precies kun je dus niet voorspellen.”

Koning noemt de kritiek “niet onlogisch en geen onzin” maar hij vindt wel: “dat is toch niet het gevolg van de wijze waarop de Nederlandse bestuurlijke samenleving is ingericht. Dat heb je soms in nog sterkere mate in landen als het Verenigd Koninkrijk waar men in dit verkiezingsjaar nog snel een aantal maatregelen zal nemen ten einde de verkiezingen veilig te stellen en als de regering herkozen is worden ze volledig teruggedraaid.”

Koning geeft ook aan waardoor volgens hem de overheid huiverig is geworden over het juist wèl rekening houden met neveneffecten. “Op het ministerie van financiën was door de geschiedenis van de jaren zeventig het woord "inverdieneffecten' begrijpelijkerwijs een vloek geworden. Dus men ging de maatregelen sec bekijken, omdat men anders het probleem niet meer kon overzien. Juist omdat eerder voordelige effecten al te zeer werden meegerekend liep het toen telkens zoveel slechter af dan verwacht.”

Uit onze brief over de Rotterdamse douaniers bleek dat voor hen iedere nieuwe wet een nieuw, soms bijna onoplosbaar, controleprobleem vormt. Koning wijst er echter op dat voor de douane vrijwel alle nieuwe wetten uit "Brussel' komen of op het gebied van de milieuwetgeving liggen. Daar is dus niets aan te doen, aldus Koning, want die milieuwetten wil niemand intrekken en “ook Europa kunnen we niet afschaffen”.

In onze brief over het nieuwe Bouwbesluit, dat in de plaats komt van veel gedetailleerdere gemeentelijke verordeningen, spraken ambtenaren hun zorg uit over de toekomstige mogelijkheden om de architectonische eenheid van bepaalde buurten te handhaven. Waar in andere brieven het leven werd bemoeilijkt door een teveel aan regels, leidde hier dus het afschaffen daarvan tot klachten.

Koning: “Als er dan eens gedereguleerd wordt is er direct weer een roep om nieuwe regelgeving. Eenzelfde meneer of mevrouw kan dezelfde dag roepen: ik vind dat er meer regels op dat terrein moeten komen en in een adem door zeggen: en dat moet worden afgeschaft. Je kunt de krant niet opslaan of de televisie niet aanzetten of je hoort dat bepaalde onderwerpen zo hoog nodig regeling behoeven. Het laatste voorbeeld heb je nu weer met de ziektekostenverzekeringen. De roep om regelgeving ligt zo te zeggen iedere dag op straat.”

“Natuurlijk,” vindt ook Koning “is er een zekere mate van gap tussen degenen die de regels bedenken en de uitvoering. Die zo klein mogelijk te maken is een van de eisen waaraan een goede organisatie moet voldoen.”

Dat die kloof tussen bestuur en praktijk de laatste jaren groter is geworden, geeft Koning toe. Maar of er iets aan gedaan kan worden? “De maatschappij is in zijn totaliteit ingewikkelder geworden. En we hebben ook te maken met de Europese regelgeving en sommige van die regelgeving is bureaucratischer dan de oorspronkelijke Nederlandse. Toch moeten we niet in alle opzichten te pessimistisch zijn. Tegenwoordig moet bijvoorbeeld op ieder ministerraadsformulier voor een nieuwe regeling staan dat er overleg is geweest met de minister van justitie over het niveau van de deregulering. Het is een kwestie van bewustzijn en daarom heeft zoiets maar langzaam effect.”

Een negatief effect van de coalitiepolitiek in Nederland is dat vaak onmogelijk compromissen moeten worden gesloten. Koning geeft zelf ook toe dat de tweeverdienerswet, onder zijn verantwoordelijkheid ingevoerd bijna onuitvoerbaar was. “Maar: we komen nu wel bij een stokpaardje van mij. Namelijk dat welke bezwaren van traagheid en regelzucht ook aan ons stelsel van consensusdemocratie mogen kleven, dit land in vergelijking met andere landen nog niet zo slecht wordt bestuurd. Macht is hier in het algemeen diffuus en dat is een goede zaak. Ik ben maar een geschiedkundige profeet die brood eet, maar het komt volgens mij omdat men hier altijd al samenwerkingsverbanden heeft gevormd. In feite worden wij al sinds de Middeleeuwen en de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden collegiaal bestuurd, waardoor de bestuurders nooit erg veel persoonlijke macht hadden. Daardoor zijn er hier bijna geen excessen geweest. De enige politieke executie is van Van Oldenbarnevelt in 1619 en vergelijk dat maar eens met het buitenland. Ik vind ook nu het openbaar bestuur helemaal niet zo slecht in elkaar zitten. Dat laat onverlet dat controle nodig is, door het parlement en ook door de Rekenkamer. Maar kijk, het aantrekkelijke van het Nederlandse systeem is dat er zo weinig macht is geconcentreerd in twee handen, in één persoon. In Nederland heb je niet zo gauw te veel macht.”