Erkenning Kroatië en Slovenië vormt volkenrechtelijk dilemma

Met het uiteenvallen van de Sovjet-Unie en Joegoslavië is het ontstaan van nieuwe staten een actueel vraagstuk geworden. Volgens de geldende leer treedt een nieuwe staat tot de internationale gemeenschap toe, indien de onafhankelijkheid wordt geproclameerd en de nieuwe staat voldoet aan de algemene voorwaarden die het internationaal recht in dit opzicht stelt: een bevolking, een min of meer afgebakend grondgebied, een regering die effectief gezag uitoefent en de bekwaamheid om internationale betrekkingen aan te knopen.

Met betrekking tot het derde en vierde vereiste is algemeen aanvaard dat niet daadwerkelijk sprake behoeft te zijn van de uitoefening van effectief gezag en het onderhouden van internationale betrekkingen, maar dat een entiteit over de organieke verbanden moet beschikken om effectief gezag uit te kunnen oefenen en internationale betrekkingen aan te kunnen knopen. De daadwerkelijke uitoefening van effectief gezag kan bijvoorbeeld door een militaire interventie worden verhinderd. Koeweit bleef natuurlijk als staat voortbestaan ten tijde van de bezetting door Irak, hoewel de regering van Koeweit niet in staat was om gedurende deze periode effectief gezag uit te oefenen op haar grondgebied.

Men zou kunnen stellen dat Slovenië en Kroatië in een soortgelijke positie verkeerden na de proclamatie van de onafhankelijkheid op 25 juni 1991. De democratisch gekozen regeringen van Slovenië en Kroatië konden niet langer effectief gezag uitoefenen, omdat het centraal gezag met militair geweld intervenieerde, terwijl zij geen internationale betrekkingen konden onderhouden, omdat de internationale gemeenschap weigerde zulke betrekkingen aan te gaan. Indien alleen zou worden uitgegaan van de algemene voorwaarden voor het ontstaan van nieuwe staten zouden Slovenië en Kroatië staten zijn sinds 25 juni 1991, de dag waarop de onafhankelijkheid werd geproclameerd. Slovenië en Kroatië werden echter niet als nieuwe subjecten van de volkenrecht erkend, omdat het uitroepen van de onafhankelijkheid in strijd was met het internationaal recht. Volgens de geldende leer is het uitroepen van de onafhankelijkheid slechts in uitzonderlijke gevallen rechtmatig.

Op grond van het zelfbeschikkingsrecht hebben volkeren weliswaar het recht een onafhankelijke staat te vormen, maar dit recht is niet absoluut. Volgens een ander beginsel van het volkenrecht mag de uitoefening van het zelfbeschikkingsrecht niet leiden tot de aantasting van de territoriale integriteit van bestaande staten. In de naoorlogse geschiedenis is verschillende volkeren een eigen staat onthouden om de territoriale integriteit van bestaande staten te waarborgen. Het concept van de territoriale integriteit bevestigde de status quo en diende op die wijze de belangen van de bestaande statengemeenschap. Als zodanig heeft het concept van de territoriale integriteit dan ook een belangrijke bijdrage geleverd aan de stabiliteit die kenmerkend was voor de bipolaire wereldorde zoals die ontstond na de Tweede Wereldoorlog en die noodzakelijk was om conflicten tussen de supermogendheden te voorkomen. In de praktijk prevaleerde territoriale integriteit boven de zelfbeschikking van volkeren met als gevolg dat aan het uitroepen van de onafhankelijkheid door een volk in veel gevallen geen rechtsgevolgen werden toegekend. De dekolonisatie vormt hierop slechts ten dele een uitzondering, omdat niet alleen het verlangen van volkeren naar zelfbeschikking maar vooral ook de administratieve grenzen van koloniale entiteiten het ontstaan van nieuwe staten bepaalde.

Het streven naar onafhankelijkheid door Oost-Europese volkeren wordt gefrustreerd door het beginsel van de territoriale integriteit. Uit het beginsel wordt namelijk afgeleid dat het internationaal recht volkeren niet het recht toekent zich af te scheiden. De voornaamste uitzondering op deze regel is afscheiding met instemming van het centraal gezag. De afscheiding van de Baltische republieken van de Sovjet-Unie geschiedde uiteindelijk met instemming van Moskou en het was derhalve volkenrechtelijk rechtmatig. Op grond van dezelfde regel was de handelwijze van de drie Slavische Republieken eerder deze maand onrechtmatig. Ik ben het dan ook niet eens met de opvatting van A. Bloed die op 12 december in deze krant betoogde dat het Slavische Gemenebest zijn rechtsgrond ontleent aan het ontstaan van de Oekraïne, Rusland en Wit-Rusland als nieuwe staten. De oprichting van het Slavische Gemenebest had evenwel grote politieke betekenis. Gorbatsjov was gedwongen zich neer te leggen bij het onvermijdelijke uiteenvallen van de Sovjet-Unie. Op 24 december werd de Sovjet-Unie door het parlement van de Unie opgeheven en ontstonden twaalf nieuwe staten, te weten de elf staten die deel gaan uitmaken van het Gemenebest van Soevereine Staten en Georgië. Volgens een tweede, omstreden, uitzondering heeft een volk het recht zich af te scheiden, indien dat volk het slachtoffer is van systematische en grove schendingen van de mensenrechten. De Koerden (in Irak) zouden zich op deze uitzondering kunnen beroepen, maar vooralsnog heeft de internationale gemeenschap zich niet bereid getoond deze norm te aanvaarden en een onafhankelijk Koerdistan te erkennen.

Tenslotte resteert de vraag of de internationale gemeenschap via het instrument van erkenning invloed kan uitoefenen op het ontstaan van nieuwe staten. Op dit punt bestond een hevige scholenstrijd tussen volkenrechtsdeskundigen. Volgens de eerste opvatting had erkenning een constitutief effect, hetgeen wil zeggen dat er alleen een nieuwe staat is onstaan indien de nieuwe staat als zodanig wordt erkend door de overgrote meerderheid van staten die reeds deel uitmaken van de internationale gemeenschap. Hiertegenover stond de opvatting dat erkenning een declaratoir effect heeft: voor het ontstaan van een nieuwe staat is erkenning door andere staten geen voorwaarde. Tegenwoordig wordt in het algemeen aangenomen dat erkenning een declaratoir karakter heeft. Dit bleek met name in het tijdperk van dekolonisatie en geldt ook nu weer voor de erkenning van de Baltische republieken nadat de Sovjet-Unie had ingestemd met de afscheiding. Uit recente voorbeelden van de praktijk van staten blijkt echter ook dat niet-erkenning als politiek instrument wordt gehanteerd om constitutieve effecten te sorteren. In de moderne internationale samenleving, die gekenmerkt wordt door een hoge graad van interdependentie, kan een staat niet overleven zonder internationale contacten. Deze stelling wordt geïllustreerd door de marginale positie die Noord-Cyprus (alleen erkend door Turkije), de Zuid-Afrikaanse thuislanden (alleen erkend door Zuid-Afrika), Slovenië en Kroatië in de internationale samenleving innemen. Het wordt ook geïllustreerd door het marginale bestaan dat Litouwen leidde na de proclamatie van de onafhankelijkheid op 11 maart 1990. In Litouwen zal 11 maart 1990 ongetwijfeld worden gevierd als de datum waarop de onafhankelijkheid verkregen werd, maar voor de internationale gemeenschap bestaat Litouwen pas sinds september 1991. De gevolgen van niet-erkenning maakt het erkenningsbeleid derhalve tot een effectief politiek instrument. Verschillende staten hebben dan ook aangekondigd de erkenning van Kroatië en de Oekraïne te willen binden aan de voorwaarde dat een bevredigende regeling wordt gevonden voor het probleem van de Servische minderheden resp. het beheer van de daar gestationeerde kernwapens. De EG hebben erkenning onder voorwaarden zelfs tot officieel beleid verheven en een lijst met voorwaarden geformuleerd voor de erkenning van Slovenië en Kroatië.

In de huidige crisis heeft de internationale gemeenschap tot nog toe gestreefd naar handhaving van de status quo door het behoud van de staatkundige eenheid van de Sovjet-Unie en Joegoslavië in één of andere vorm te bepleiten. Staten en internationale organisaties weigerden de Baltische republieken, Slovenië en Kroatië als nieuwe staten te erkennen zolang de afscheiding niet op de instemming van het centraal gezag kon rekenen. Behalve de vrees voor internationale instabiliteit die het gevolg zou zijn van het uiteenvallen van de Sovjet-Unie en Joegoslavië, bestaat er een duidelijke angst voor de proliferatie van het streven naar zelfbeschikking. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de terughoudendheid van Spanje om over te gaan tot erkenning van de Baltische republieken, Slovenië en Kroatië. Uiteindelijk kunnen de Basken en de Catalanen met evenveel recht als de Slovenen en de Kroaten de onafhankelijkheid uitroepen. Daarentegen biedt de instabiliteit, die het gevolg is van de overgang van een bipolaire wereldorde naar een multipolaire, volkeren juist de kans zich te ontworstelen aan de overheersing door andere volkeren. Hierdoor ontstaat voor de internationale gemeenschap een dilemma met betrekking tot de vraag welk beleid een stabiliserende werking heeft: erkennen (het zelfbeschikkingsrecht laten prevaleren) of niet-erkennen (vasthouden aan het territoriale integriteitsbeginsel).

Het voornemen van verschillende staten om over te gaan tot erkenning van Slovenië en Kroatië duidt op een kentering in het denken over zelfbeschikkingsrecht en territoriale integriteit. Het merendeel van de staten en de Verenigde Naties lijken echter vooralsnog het territoriale integriteitsprincipe voorop te stellen.