Dualisme in politiek bevalt niet, maar monisme werkt niet

Nog een paar maanden en dan betrekt de Tweede Kamer haar nieuwe onderkomen. Maar is die nieuwe vergaderzaal nog wel nodig? Kan er niet minder worden vergaderd, zo vroegen de fractieleiders van CDA en PvdA zich dit najaar openlijk af. Voor het publiek lijkt het nauwelijks meer een vraag. De afkeer van het "politieke bedrijf' is groter dan ooit. De opkomstcijfers bij de provinciale statenverkiezingen gaven een historisch dieptepunt te zien. En ondertussen beraadt de Tweede Kamer zich op het eigen functioneren. Een rondgang langs betrokkenen.

DEN HAAG, 31 DEC. Weer was het CDA-senator A.J. Kaland die waarschuwende woorden sprak over de teloorgang van het parlement. Het woord "stemvee' nam hij dan wel niet meer in de mond om zijn collega's uit de Tweede Kamer te betitelen, maar Kaland wilde onlangs toch nog wel even kwijt dat het geen echte volksvertegenwoordigers meer waren. Als het aan hem ligt komt er een kiesstelsel waarbij partijen minder en kiezers meer te zeggen krijgen over wie er in de Tweede Kamer komen.

De regering regeert, het parlement controleert, aldus de klassieke stelregel. De klachten van de oppositie over het "voorkoken' van discussies tussen regering en de geestverwante fracties in de Tweede Kamer waren echter ook het afgelopen dit jaar weer niet van de lucht. “Normaal intermenselijk overleg tussen leden van de Kamer en leden van de regering moet mogelijk zijn”, zo stelt G. Schutte, vaak omschreven als "het staatsrechterlijk geweten van de Tweede Kamer'. Hij vindt echter dat de contacten, zoals die nu bestaan tussen de regering en de fracties van CDA en PvdA, te ver gaan. “Volksvertegenwoordigers zijn niet meer aanspreekbaar voor hun kiezers.” Koren op de molen van iemand als Kaland. De senaatsfracties hebben zich niet gebonden aan een regeerakkoord en kunnen zodoende de controlerende taak van de Tweede Kamer overnemen, zo redeneert hij.

J.Th.J. van den Berg, hoogleraar parlementaire geschiedenis en polticologie aan de Rijksuniversiteit Leiden denkt niet dat het zo'n vaart zal lopen “omdat de meeste Eerste-Kamerleden wel bijdraaien als er echt sprake is van politieke dreiging. Het klassieke probleem van het Nederlandse parlementaire stelsel is dat het dualisme de norm is en het monisme werkelijkheid. En periodiek speelt die norm weer op.”

“Een geijkte klaagzang, maar absoluut ongegrond”, vindt Th. Wöltgens, fractievoorzitter van de PvdA in de Tweede Kamer. Zijn belangrijkste kritiekpunt op de werking van het parlementaire stelsel is dat er de laatste jaren te weinig "echte' oppositie wordt gevoerd. “De VVD worstelt te veel met de keus tussen sociaal-liberalisme en het meer conservatieve liberalisme en D66 heeft gekozen voor oppositie vóór een centrum-links kabinet. Die partij zou volgens mij veel moeite krijgen als ze echt aan moest geven wat de wezenlijke kritiekpunten op het kabinetsbeleid zijn.”

Van een strikte scheiding van de macht van de regering en die van het parlement is in Nederland geen sprake meer. Op en om het Binnenhof hebben bewindslieden en partijgenoten in het parlement regelmatig contact over het te voeren beleid. Via de telefoon, in de wandelgangen of aan de borreltafel. Daarnaast houden de regeringsfracties iedere donderdagavond overleg met hun geestverwante ministers over de agenda van het kabinetsberaad de volgende dag. Op het Catshuis komen de CDA-bewindslieden en de top van de christendemocratische fracties in de beide Kamers bijeen en op het ministerie van finaciën bespreken ministers, staatssecretarissen en prominente kamerleden van de PvdA de politieke actualiteit.

De praktijk is langzaam zo gegroeid, tegelijk met het gedetailleerder worden van de regeerakkoorden. Eens was vooroverleg tussen bewindslieden en verwante fracties nog taboe. Vlak na zijn aantreden in 1953 nodigde de jonge minister van economische zaken J. Zijlstra de toenmalige fractievoorzitter van de Anti Revolutionaire Partij J. Schouten uit voor een informeel gesprek op het departement. De ARP'er weigerde. “Excellentie, dit is niet goed”, zei hij. “We hebben beiden onze eigen verantwoordelijkheid. U achter de regeringstafel en ik er voor.”

Het kabinet-Lubbers-I kende het strengste regeerakkoord uit de geschiedenis. “Uit pure noodzaak”, zegt J. de Koning, informateur bij de formatie van dat kabinet, waarin hij minister van sociale zaken en werkgelegenheid was. “Wanneer er iedere maand 50.000 werkelozen bij komen, moet een kabinet sterke maatregelen nemen. De discussies in de Kamer gingen nog hooguit over onsje meer of een onsje minder.” De oppositie had het nakijken. “Lubbers-I was een zeer monistisch kabinet. De discussie was echt dichtgetimmerd”, herinnert Wöltgens, destijds nog gewoon kamerlid voor de PvdA, zich. “Tijdens debatten was het alsof je tegen dovemansoren aan het praten was. Een buitengewoon frusterende ervaring.”

De Koning ziet weinig verschil tussen het regeerakkoord van het kabinet-Lubbers-I en dat van de volgende twee coalities onder leiding van die premier. “Het is allemaal nog even strak opgeschreven als voorheen. Alleen de naleving komt sneller in de versukkeling, omdat de economische situatie niet meer zo nijpend is als in de jaren tussen 1982 en 1986.” Volgens J. J. Vis, fractievoorzitter van D66 in de Eerste Kamer en hoogleraar politicologie aan de Rijksuniversiteit Groningen, is de minder strakke naleving een gevolg van de snel veranderdende wereld. “Het regeerakkoord uit 1989 is sneller verouderd dan ooit. Er deugt nog weinig van.”

Niet de minder strakke naleving maar het regeerakkoord zelf heeft deze kabinetsperiode voor een minder gesloten discussie gezorgd, meent PvdA-fractievoorzitter Wöltgens. “Het huidige regeerakkoord heeft nog steeds een flinke omvang, maar daarnaast zijn veel zaken heel open geregeld. Neem de stelselherziening ziektekosten. Daar staan vier zinnen over in die stukken, die er kort samengevat op neer komen dat de regering maar moet regeren en met een voorstel moet komen.”

Het CDA-Kamerlid J.G.H. Krajenbrink neemt een "ruimhartig' standpunt in. “Het gaat te ver om elk gesprek vooraf af te doen als achterkamertjespolitiek. De verantwoordelijkheden van regering en parlement kunnen niet in alle gevallen strikt gescheiden worden. “Puur dualisme is een laboratoriumsituatie. Iets voor academici. Bij ons gaat het om andere zaken. Wij dienen de samenleving zo goed mogelijk te besturen en dan dient er af en toe contact te zijn tussen het kabinet en coalitiefracties. Bovendien betekent het feit dat een Kamerlid vooraf informatie toegestuurd krijgt niet dat hij daardoor geen onafhankelijk oordeel meer zou kunnen vellen.”

Krajenbrinks fractiegenoot H. Hillen denkt dat dat wel degelijk het geval is. “Met tussentijds overleg met de regering moet je behoedzaam omgaan. Het moet beperkt blijven tot een of twee keer per jaar. Alleen zaken die springstof vormen voor een coalitie moeten ervoor in aanmerking komen. Bij voorkeur moeten disputen worden uitgevochten in het parlement zelf.”

Hillen heeft nog een ander bezwaar tegen vooroverleg tussen regering en fractie: “De praktijk is namelijk dat de deals vaak al gemaakt zijn voordat de fractie eraan te pas komt. De bewindslieden, fractietop en woordvoerders maken de afspraken. En het is moelijk om daar als individueel fractielid iets tegenin te brengen.”

“De fractiediscipline is buiten proportie”, vindt ook E.C.M. Jurgens, Tweede-Kamerlid voor de PvdA. “De fractieleiding pepert de fractieleden voortdurend in dat we nu in de regering zitten. De Kamer denkt op dit moment veel te gouvermenteel. Zeker het CDA, maar ook de PvdA in steeds grotere mate.”

Wöltgens kan de kritiek niet goed plaatsen. “In de fractiediscussie bestaat maximale openheid. Iedereen kan inbrengen wat hij wil en ik kan me niet herinneren dat ik de fractie ooit heb voorgehouden dat ze rekening moesten houden met een al gemaakte afspraak.” De PvdA-fractievoorzitter vindt het gebrek aan dualisme “niet het grootste probleem van Nederland. Het is belangrijk dat een parlement een regering controleert en dat zichtbaar wordt welke afwegingen worden gemaakt, maar mensen sturen geen afgevaardigden naar de Tweede Kamer om daar een soort theater te laten plaatsvinden. Ze vinden dat er bepaalde maatregelen moeten worden genomen en willen dat de problemen in de Nederlandse samenleving, voor zover dat mogelijk is, worden opgelost door de overheid.”

VVD-fractievoorzitter F. Bolkestein denkt wel dat er duidelijk verband bestaat tussen het monistischer worden van het parlementaire stelsel en de verminderde belangstelling voor de politiek. “De regeringsfracties timmeren de zaak zo dicht dat er geen kiertje licht meer te bekennen is. Het debat verflauwt. Het is niet voor niets dat de afgelopen Algemene beschouwingen volgens de pers de saaiste waren sinds de uitvinding van heet water. Op deze manier wordt ook de afstand tussen burger en politiek vergroot. Die kijkt naar zijn kastje en ziet regeringsfracties die zich bezighouden met, ik citeer collega Brinkman, "het halvarine-karakter van de doorlaatdam' en andere details. Nu zijn de zaken ook zeer ingewikkeld, maar de brede discussie is ook belangrijk. En als de zaak al is beklonken, voordat hij in de vergaderzaal komt, wat zie je dan eigenlijk nog gebeuren?”Vooroverleg moet beperkt blijven tot het peilen van meningen, vindt Bolkestein. De feitelijke discussie moet in het parlement gevoerd worden. En toch is de kans groot dat de VVD bij een regeringsdeelname in de toekomst zelf ook weer mee gaat doen aan dat wat de eigen fractievoorzitter nu "voorkoken' noemt. “Gesteld dat wij bij aanvang van de regeerperiode zouden zeggen: "Het donderdagavondoverleg schaffen we af' en "we zien welk waar de regering meekomt', dan zou dat een puur dualistische opstelling zijn”, filosofeert de VVD-fractievoorzitter. “Maar dan hebben we wel te maken met een coalitiepartner die daar ongetwijfeld mee doorgaat. Voor de VVD betekent dat een regeernadeel. En wat moeten we dan doen? We zijn natuurlijk geen Don Quichottes.”

Een regering zonder regeerakkoord behoort, zo luidt de algemene opinie, niet tot de reële mogelijkheden. G.J. Wolffensperger, Tweede-Kamerlid voor D66 acht het uitgesloten dat “met de structuur van honderdvijftig jaar geleden de samenleving van 1991 is te besturen. Een situatie, waarin honderdvijftig mensen allemaal naar eigen eer en geweten roepen wat ze van iets vinden, is niet meer van deze tijd. Als een coalitie aantreedt, probeert die ook de optimale omstandigheden te creëren om het vier jaar vol te houden, want op Italiaanse toestanden zit niemand hier te wachten.” Volgens Wolffensperger ligt de oplossing in een minder gedetailleerd regeerakkoord, dat zorgt voor vereiste politieke stabiliteit maar dat niet voor vier jaar het stemgedrag van regeringsfracties voorschrijft.

“We moeten weg van de regeerakkoorden die gestold wantrouwen bevatten”, vindt ook Wöltgens. De inhoud zou naar zijn mening minder gedetailleerd en meer op hoofdlijnen gericht moeten zijn. “Maar dat is gemakkelijk gezegd want ondertussen heeft iedereen de afgelopen jaren meegewerkt aan het steeds gedetailleerder maken van regeerakkoorden.

Oud-minister De Koning ziet weinig mogelijkheden om de Nederlandse politiek dualistischer te maken. “Als die wens bestaat, is de enige oplossing het formeren van een zakenkabinet. Een groep ministers zonder een sterke politieke binding die de Kamer onbevreesd tegemoet kan treden en kan zeggen: "Als het niet goed is, gaan wij naar huis'.”

Foto: De vergaderzaal van de Tweede Kamer aan de vooravond van de Algemene beschouwingen in oktober van dit jaar. (Foto Roel Rozenburg)