Betreft: Papier en praktijk

Zeer geachte mr. Koning

Dit is de laatste brief die we u schrijven. De afgelopen maanden hebben we u verslag gedaan vanuit alle hoeken van de samenleving. We zijn voor u meegeweest met douaniers, bouwkundigen, treinconducteurs, leraressen en mestcontroleurs. We hebben gekeken naar buurtbussen, basisscholen, ambulances en toegangshekjes voor de metro. Maar altijd hadden we één vraag in het achterhoofd: wat komt er in de praktijk terecht van alle beleidsmaatregelen die vanuit Den Haag het land ingestuurd worden?

“De uitkomsten van het overheidsbeleid worden niet alleen bepaald door de aard van de regels en de keuzen die daarin gemaakt zijn, maar ook, of vooral, door het proces van uitvoering”, meent dr. Romke van der Veen, universitair hoofddocent aan de vakgroep bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Leiden. Voor deze laatste aflevering zijn we bij hem op bezoek gegaan omdat hij geldt als een van de specialisten op het gebied van, wat zijn proefschrift noemt, "de sociale grenzen van beleid'.

“Tussen de wereld van papieren regels en de werkelijkheid van de straat heeft altijd een behoorlijke afgrond gelegen”, meent Van der Veen. “Politici en bestuurders zijn verbaasd en geschokt als zoiets blijkt, maar het is normaal en het neemt toe ook.” Volgens Van der Veen heeft met name het WAO-debat op dit punt veel mensen de ogen geopend. “Zelden werden immers het bestuur en de politiek zo sterk geconfronteerd met die kloof als bij het uit de hand lopen van de WAO.”

Volgens Van der Veen heeft het toenemen van de kloof tussen het bestuur en de dagelijkse praktijk verscheidene oorzaken. Zo is er het feit dat de samenleving steeds ingewikkelder wordt. De systematiek van de wetgeving probeert al die verschillende aspecten van de maatschappij toch nog zoveel mogelijk te dekken, met als uiteindelijk resultaat dat er regelingen ontstaan die nauwelijks meer hanteerbaar zijn. Van der Veen noemt als voorbeeld het verslag dat we u toezonden over het jeugdwerkgarantieplan, waaruit bleek dat alleen jongeren voor een baan in aanmerking kwamen die tussen een half jaar en een jaar werkloos waren. Het gevolg was dat het grootste deel van de jongeren buiten de boot viel. “Dat komt omdat de wetgever de doelgroep te precies heeft willen afbakenen”, aldus Van der Veen. Wat er gebeurt als er steeds meer en steeds andere regels gemaakt worden hebt u ook kunnen lezen in het verslag over de mestcontroleurs, die moeten werken met 75 verschillende meststoffen, waar ze helemaal dol van worden. Of in het verhaal over de douaniers voor wie iedere nieuwe wet een nieuw, soms bijna onoplosbaar, controleprobleem vormt. Of in de geschiedenis rond het nieuwe Bouwbesluit, waarmee, zo vrezen de ambtenaren van Bouw- en Woningtoezicht, een belangrijk deel van hun juridische "gereedschapskist' uit handen wordt geslagen.

Vaak speelt daarbij ook nog eens gebrek aan bekendheid met de dagelijkse praktijk een rol. Van der Veen: “Wie de situatie van de betrokkenen kent is echt niet zo verbaasd dat de regelingen rond het Jeugdwerkgarantieplan en bijvoorbeeld ook rond de visserij-quota en het mest-overschot niet zo goed werken.”

Een andere oorzaak vormen de bezuinigingen van het laatste decennium. Omwille van de financiën probeert men de taak van overheidsdiensten steeds scherper af te bakenen, en de rest snijdt men weg. Uit het verslag dat wij u stuurden over de daklozenproblematiek blijkt bijvoorbeeld dat door de bezuigingen de asielfunctie van de geestelijke gezondheidszorg sterk is verminderd. Deze probleemgevallen worden nu op de sector dak- en thuislozen afgewenteld, zonder dat die daarvoor is toegerust.

Een sterk geval van het afschuiven van bepaalde problematiek is de OV-jaarkaart voor studenten. U hebt ons verslag kunnen lezen over de effecten van deze kaart op het spitsvervoer in het weekend. De kaart levert het ministerie van onderwijs dit jaar nog 125 miljoen aan bezuinigingen op, maar de structurele opbrengst zal slechts 25 miljoen per jaar zijn. Om dit bedrag op de eigen begroting te kunnen bezuinigen accepteert men op een terrein buiten het eigen departement risico's en neveneffecten die bijna niet te overzien zijn. "Staccato-bestuur', noemt Van der Veen dit soort beleid, in navolging van het begrip "staccatocultuur': beleid waarbij men, hetzij om grip te houden op een te snel veranderende werkelijkheid, hetzij enkel om te "scoren', in snel tempo plan op plan stapelt. Daarbij maakt men weinig gedachten vuil aan uitvoeringsproblemen en mogelijke neveneffecten.

Het grootste probleem ligt volgens Van der Veen echter vaak in de uitvoering zelf, en daar is dikwijls heel weinig aan te doen. In ons stelsel "dalen' veel wetten en maatregelen als het ware naar beneden. Vanaf het politieke niveau komen ze pas na een lange weg, via de departementen, uitvoeringsinstantie en uitvoeringsambtenaren, bij de burger op straat terecht. In dat proces vinden allerlei veranderingen plaats. Met name de uitvoeringsambtenaren zelf en hun arbeidsomstandigheden spelen daarbij een belangrijke rol. Volgens Van der Veen is de kans op ontsporingen bij deze zogenaamde "street-level bureauraucrats' groot. “De wet plaatst bijvoorbeeld die mestcontroleurs in een hele ingewikkelde positie. Ze moeten de wet handhaven, maar ze moeten ook niet al te veel ruzie krijgen met de boeren die ze moeten controleren, want dan kunnen ze niet meer werken. Het gevolg is dat ze hun eigen "oplossingen' gaan zoeken: ze controleren wel wat, maar niet al te veel - ze gaan bijvoorbeeld niet de stallen in - en ze sluiten zich ook enigszins af voor de hogere niveaus.” Hetzelfde proces is bijvoorbeeld ook zichtbaar bij visserij-controleurs, bij controle-ambtenaren van de sociale dienst en bij straatagenten. “Dat politici en bestuurders daar altijd weer verbaasd over zijn tekent hun afstand tot de realiteit van alledag.”

Van der Veen attendeert nog even op het voorlaatste verslag: hoe vijf ministeriële werk- en adviesgroepen zich bezighielden met een klaphekje voor de metro: “Hogere niveaus steken soms ontzettend veel energie in het in stand houden van de illusie dat zij de zaken het beste in de hand kunnen houden.” Is dit dan niet vooral een machtsspel? “Het is een machtsspel”, erkent van der Veen. “Maar dan vooral om een illusie van macht.”

Met gepaste hoogachting, GEERT MAK