Laveren tussen industriepolitiek en concurrentie

De nog jonge Europese fusiecontrole is omstreden. Behalve objectieve criteria spelen politieke motieven een rol. Beoogde fusiepartners “voelen in Brussel de temperatuur van het water”.

Fusies tussen bedrijven zijn aan de orde van de dag. In Brussel zetelt het Directoraat Generaal "concurrentie' van de EG dat ondermeer de uitvoering controleert van de Europese fusieverordening. Het gaat daarbij om een toets van de economische en financiële macht van ondernemingen met fusieplannen. Een fusie mag het evenwicht, de mededingingsverhoudingen, op de desbetreffende markt niet verstoren. Vijftien maanden nu is die verordening van kracht, 65 fusies zijn geaccepteerd. Slechts één werd er afgewezen: die tussen de Canadese vliegtuigfabriek De Havilland en Avions de Transport Regional (ATR; een combinatie van de Franse staatsonderneming Aerospatiale en Alenia e Senia uit Italië).

Sir Leon Brittan, EG-commissaris "concurrentie en financiële instellingen', overtuigde in oktober de Commissie van zijn standpunt dat ATR-De Havilland een té dominante positie zou verwerven. “De fusieverordening werd toen voor het eerst onder moeilijke omstandigheden getoetst”, zegt zijn woordvoerder P. Guilford. “De Havilland-affaire heeft vooral aangegeven hoe gevoelig dergelijke zaken liggen. Stel je voor dat er een zwakke EG-commissaris had gezeten. Het was heel belangrijk dat er geen precedent ontstond.”

Europarlementariër Metten (PvdA) herinnert zich over de Havilland-zaak dat “heel Frankrijk, van extreem rechts tot extreem links, over Brittan heenviel”. Zonder overigens te beschikken over inhoudelijke argumenten, de Europese fusie-verordening was nota bene goedgekeurd onder Frans voorzitterschap.

Metten is coördinator "economische en monetaire zaken' van de 180 leden tellende socialistische fractie van het Europees Parlement. Naar zijn zeggen hebben in de Havilland-affaire vooral de Britse en de Nederlandse fractieleden zich verzet tegen de agressieve houding van de Fransen. “Daar spreken Fokker en British Aerospace”, herkenden de Fransen onmiddellijk de andere belanghebbenden op de markt voor vliegtuigen met veertig tot zestig stoelen die zij dachten te veroveren. Metten: “De Fransen wilden de Commissie naar huis sturen. Ik heb een compromisresolutie opgesteld, die is ingediend door een Ierse, Griekse en Vlaamse collega, daardoor kregen de Fransen niet de kans het voorstel in de grond te boren.”

Op dit moment staat een mogelijke fusie tussen de KLM en British Airways in het brandpunt van de belangstelling, maar de betrokken partijen zwijgen nagenoeg in het openbaar. Zij hebben hun voornemen nog niet formeel gemeld in Brussel, dat gebeurt pas als zij het volledig eens zijn. Dat is ook het moment waarop concurrenten die zich benadeeld achten door zo'n samenwerkingsverband hun bezwaren kenbaar kunnen maken.

Een gesprek met drs. R.C. van der Maaten, hoofd van het bureau Public Affairs van de KLM, beweegt zich weliswaar voortdurend rond het mogelijke samenwerkingsverband met British Airways, maar formeel komt dat thema niet ter tafel. Van der Maaten houdt zich zoveel mogelijk op de vlakte: “Het zou ons verbazen als de Europese Commissie zekere concentraties van bedrijven in Europa consequent zou tegenhouden. Stel je voor dat in Amerika straks maar drie luchtvaartmaatschappijen over zijn, allemaal driemaal zo groot als wij. Terwijl de Europeanen door de fusiecontrole van de EG met zijn twintigen moeten blijven vliegen, dan redden we het niet.”

De deskundigen staan niet te dringen om hun meningen en prognoses over een samenwerkingsverband tussen de KLM en British Airways te spuien. In Brussel bij het "Directoraat Generaal Concurrentie' (DG-IV) van de Europese Commissie ontkent woordvoerder Guilford zelfs dat KLM en BA hebben aangeklopt voor informeel overleg.

“Het zou heel dom zijn als de partijen in Brussel niet de temperatuur van het water hebben gevoeld”, drukt de Rotterdamse advocaat F.O.W. Vogelaar zich ook al omzichtig uit. “Dat is noodzakelijk bij operaties van deze omvang.” Zijn kantoor - De Brauw Blackstone Westbroek - is bij de KLM-BA plannen betrokken, maar de precieze rol mag niet naar buiten. “Net als meneer Guilford hebben wij ons beroepsgeheim.”

Pag.14:

In Nederland ontbreekt nog steeds een serieus mededingingsbeleid; "Lobby is heel nuttig, maar moet niet worden overschat'

Parlementariër Metten zegt: “Het is natuurlijk zeer aan te bevelen voor fusiepartners om de Europese Commissie informeel te vragen of ze kans maken op goedkeuring. Geen enkele onderneming wil op haar gezicht gaan en zo kunnen ze de zaak eventueel nog aanpassen. Op het moment dat de feitelijke overname wordt gepleegd, ben je dan bijna rond.”

Metten noemt bij het afwegen van de toelaatbaarheid van een fusie KLM-BA als belangrijk criterium: het luchtverkeer tussen Amsterdam en het Britse eiland. Als zou blijken dat circa zestig procent van dat verkeer in handen komt van de betrokken maatschappijen dan is er sprake van een dominante positie op die route. Daarom staan de directe concurrenten klaar om onmiddellijk na het aankondigen van een fusie tussen KLM en BA bezwaar te maken bij de Europese Commissie.

Zestien jaar geleden sprak de Europese Commissie voor het eerst over fusiecontrole. Op 21 september 1990 trad de verordening in werking, op basis van een akkoord dat was bereikt op 21 december 1989. De afgelopen vijftien maanden zijn 65 fusies geaccepteerd, tien worden er nog behandeld.

De Europese Commissie spreekt een bindend oordeel uit over fusies van bedrijven die samen meer dan vijf miljard Ecu (koers: 2,33 gulden) wereldomzet hebben en ieder minimaal 250 miljoen Ecu omzet binnen de EG. Die drempels zijn vastgesteld voor een periode van vier jaar. Het beleid van de Commissie is erop gericht de Raad zover te brengen dat het bedrag van de wereldomzet wordt verlaagd tot twee miljard Ecu.

Een fusieprocedure moet door de Commissie binnen één maand worden afgerond. Besloten kan worden een nader onderzoek in te stellen. Maar de Commissie moét binnen vijf maanden komen met een beslissing. “Dat is in ieder geval snel”, zegt Van der Maaten op zijn kamer in het hoofdgebouw van de KLM te Amstelveen. Met een lachje vervolgt de KLM-er: “We hebben natuurlijk liever helemaal geen regeling. Dan zou je gewoon je gang mogen gaan, maar zo zit de wereld niet in elkaar. We denken goed te kunnen leven met deze vorm van controle, maar de toekomst moet uitwijzen of dat klopt.”

Bedrijven die geen toestemming krijgen van de Commissie een voorgenomen fusie aan te gaan, kunnen beroep aantekenen bij het gerecht van eerste aanleg. Dat is een Europese gerechtelijke instantie die nu bijna twee jaar functioneert en in Luxemburg zetelt. Deze weg is in ieder geval tijdrovend. In laatste instantie is dan nog beroep mogelijk bij het Europese Hof van Justitie. Maar dat alleen voor rechtsgronden, vergelijkbaar met ons cassatiestelsel.

Binnen DG-IV in Brussel houden 54 ambtenaren zich bezig met de fusiecontrole, georganiseerd in een werkgroep van deskundigen (taskforce). Mr. Vogelaar vergelijkt de onderzoeksbevoegdheden met die van FIOD en ECD in Nederland. De taskforce is operationeel in de hele EG. Zij mag alleen controleren aan de hand van strikt omschreven opdrachten. Bij bezoeken aan bedrijven zijn de ambtenaren gerechtigd alle bescheiden in te zien waarop het onderzoek betrekking heeft en kopieën van stukken mee te nemen. Bedrijven die een fusie niet tijdig aanmelden en-of niet meewerken aan het onderzoek, kunnen boetes oplopen tot een bedrag van 50.000 Ecu en dwangsommen tot een maximum van 25.000 Ecu per dag.

Woordvoerder Guilford vindt de mankracht van de taskforce toereikend voor de toegewezen taken. “Ik denk dat als je in de harten van de controleurs zou kijken, ze meer willen controleren dan ze fysiek aankunnen”, reageert Vogelaar. “Hun prioriteitsstelling is voor de buitenstaander niet altijd even doorzichtig. Soms denken wij weleens dat ze achter een peanut aanhollen.”

Nederland toont een brede interesse voor fusies. “Nederlanders zijn gewend vanaf hun kleine terrein heel breed internationaal te opereren”, aldus de Brit Guilford. “Maar het land kent geen sterke reguleringstraditie.” Dat laatste wordt in brede kring bevestigd. Engeland, Duitsland en Frankrijk hebben een behoorlijke eigen fusiecontrole. Italië heeft vorig jaar een systeem ingevoerd, Spanje is er mee bezig en in België is kortgeleden een wet aangenomen voor binnenlands gebruik die een getrouwe kopie is van het Europese controlesysteem. “Deze ontwikkeling laat zien dat een aantal lidstaten er een sterk mededingingsbeleid op na wil houden”, zegt Vogelaar. “Nederland is daarop een uitzondering. Hier roepen al vier, vijf staatssecretarissen achter elkaar: we moeten ons kartelbeleid aanscherpen zodat het meer overeenstemt met wat op dit terrein leeft in Brussel, maar het gebeurt niet. Nederland heeft een "misbruikstelsel': alles mag tenzij het niet mag. Het Europese recht kent een verbodsstelsel, dat geeft veel meer grip op de zaak.”

Ergens in het niemandsland tussen industrie-politieke overwegingen en het puur mededingingstechnische oordeel kronkelt de grenslijn van de fusieverordening van de Europese Commissie. De verordening bevat geen richtlijnen die zich blind laten hanteren. “Er zijn nog een heleboel blinde vlekken in de manier van beoordelen”, zegt mr. Vogelaar. “Nog lang niet alle fusie-fenomen zijn aan de orde geweest, de praktijk is altijd rijker en gevarieerder dan een beleidsmaker zich kan voorstellen. Wij lopen regelmatig tegen constructies aan waarvan we zeggen: daarvoor is die verordening helemaal niet geschreven, maar ik kan het ook nergens anders kwijt.”

Vogelaar houdt er rekening mee dat straks om allerlei politieke redenen blijkt dat de Europese Commissie niet het geëigende orgaan is voor de fusiecontrole. Dat er een apart bureau moet komen, waardoor de uiteindelijke beslissing in handen wordt gelegd van een orgaan dat onafhankelijk is van de Commissie.

De zuid-Europese landen binnen de EG tenderen naar een industrie-politieke benadering. Met name Duitsland, Engeland en Nederland leggen de nadruk op het mededingingstechnisch oordeel. De voorzitter van het Duitse Kartelamt, W. Kartte, is een voorstander van een constructie die het meest lijkt op zijn eigen organisatie. Maar EG-commissaris Brittan staat volledig achter het nu gehanteerde systeem. “Bij ieder ander model wordt het een politiek mijnenveld”, aldus zijn woordvoerder.

De huidige situatie op fusiecontrolegebied leidt in Brussel in ieder geval tot een intensieve lobby. “Naar de Commissie toe wordt er enorm gelobbyd”, bevestigt Metten. “Ook wij krijgen af en toe telefoontjes of we ook eens een commissaris willen bellen. Ik doe dat heel zelden, maar in de Havilland-zaak, toen ik er lucht van kreeg dat Brittan overstemd dreigde te worden, heb ik de telefoon gepakt.”

Guilford is een en al verbazing als het onderwerp lobbyen ter tafel komt. “Lobbyen, hoe bedoelt u?” Maar Van der Maaten zegt: “Zelf vind ik dat ik méér ben, maar ik kan mij voorstellen dat een ontvangende partij mij ziet als een lobbyist. Sommige maatschappijen hebben in Brussel een externe lobbyist ingehuurd of daar zelf een man neergezet. Daarvoor heeft de KLM duidelijk niet gekozen, al breng ik iedere week wel enige tijd door in Brussel. Onze oplossing is het bureau Public Affairs. Als hoofd van dat bureau ben ik ook lid van de bedrijfsdirectie, dus draag ik een stukje medeverantwoordelijkheid voor het beleid van de KLM. Dat beleid probeer ik naar buiten toe uit te dragen en te vertalen. Dat is wat anders dan lobbyen. Voor een lobbyist kan je naar een extern bureau gaan en het probleem voorleggen met het verzoek in Brussel de juiste contacten te verzorgen.”

En Vogelaar zegt bedachtzaam: “Lobby is heel nuttig, maar moet niet worden overschat. Het vanuit mijn vak voortdurend contact houden met de "behandelend geneesheer' bij DG-IV kun je geen lobbyen noemen. Dat is voeling houden met de voortgang van het onderzoek, zodat je niet voor verrassingen komt te staan. Bij lobbyen denk ik aan oud-politici en voormalige ambassadeurs die naar voren worden gerold. Het klassieke "ons-kent-ons' circuit, dat is mij niet zakelijk genoeg. Met een ongelukkige timing kan het levensgevaarlijk zijn. De kunst is het juiste moment te kiezen en niet iedereen te overlopen. Ik denk dat het Douwe Egberts-Van Nelle verhaal een schoolvoorbeeld is van perfect getimede en perfect gehanteerde lobby, naast de zakelijk juridische benadering.”

In de fusieonderhandelingen tussen Douwe Egberts en Van Nelle speelde het kantoor van Vogelaar een rol. Hij noemt die fusie een prachtig voorbeeld van opereren in een overgangsgebied. De fusie nam bijna drie jaar in beslag, een lange tijdsduur die nu niet meer mogelijk is. Toen de overeenkomst tot stand kwam, golden nog de regels van vóór 21 september 1990. “Maar de contouren van de nieuwe situatie waren te zien. Dat is duidelijk te merken geweest in de afhandeling. Het was mede een toets hoe de situatie zou zijn geweest onder het nieuwe recht. Waarbij nog komt dat toen de Commissie eindelijk een beslissing nam, de verordening al van kracht was.”Ook Europarlementariër Metten omschrijft de fusie DE-Van Nelle als “een heel interessant geval, omdat het illustreert dat we in Nederland geen serieus mededingingsbeleid voeren”. “Een onderneming die al 50, 60 procent van de koffie- en theemarkt heeft, bemachtigt door die overname een nog tien tot vijftien procent groter aandeel van de Nederlandse en de Beneluxmarkt”, luidt zijn kritiek. “Het is uiterst curieus dat Nederland geen aanleiding zag daaraan iets te doen. Brittan heeft toen gezegd: dit kan niet. Maar bij die gelegenheid is hij overstemd door de Commissie. Ja, het blijft toch een politiek orgaan.”

Bijlage: De lijst van 65 onderzochte fusies en allianties