VN nemen Rusland geruisloos op

De aanvraag van de Russische president Jeltsin om in de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties Rusland de permanente zetel van de Sovjet-Unie te laten innemen zal “zo geruisloos mogelijk” worden aanvaard. VN-diplomaten verwachten dat de overige veertien leden van de Veiligheidsraad gemakkelijk akkoord gaan zodra een substantieel aantal VN-lidstaten, waaronder de VS en de EG-landen, de Russische federatie zal hebben erkend.

Veel gecompliceerder liggen erkenning en lidmaatschap van de VN voor de acht voormalige Sovjet-republieken die zich het afgelopen weekeinde in Alma-Ata bij het door Rusland, de Oekraïne en Wit-Rusland geïnitieerde Gemenebest van Onafhankelijk Staten hebben aangesloten. De toelatingsprocedure voor deze acht en voor het recalcitrante Georgië zal meer tijd vergen aangezien in sommige republieken vooralsnog onduidelijk is in hoeverre de leiders voldoen aan de belangrijkste voorwaarde voor erkenning: het daadwerkelijk en effectief uitoefenen van gezag.

Voor de zetelwisseling in de Veiligheidsraad moet Rusland eerst formeel als VN-lidstaat worden erkend. Na de benodigde unanieme voorspraak van de leden van de Veiligheidsraad is aanvaarding van Rusland als lidstaat in de Algemene Vergadering louter een formaliteit.

Westerse diplomaten zijn ervan overtuigd dat een snelle aanvaarding door de Veiligheidsraad de levenskansen van het Gemenebest, met Rusland als spil, zou vergroten. Haast is geboden, menen zij.

Twee van de drie oprichters van het nieuwe Gemenebest, de Oekraïne en Wit-Rusland, zijn, naast de Sovjet-Unie, al lid van de VN sinds de oprichting van de volkerenorganisatie op 24 oktober 1945. Deze curieuze constructie ontstond tijdens de onderhandelingen tussen de vijf overwinnaars, de Sovjet-Unie, de VS, Frankrijk, Groot-Brittannië en China aan het eind van de Tweede Wereldoorlog. Stalin eiste aanvankelijk dat alle Sovjet-republieken afzonderlijk lid zouden worden van de VN. Die eis werd na concessies van Washington over het vetorecht tot drie en later tot twee extra stemmen teruggebracht. Tot drie keer toe hebben Wit-Rusland (in 1974) en de Oekraïne (in 1948 en in 1984) voor één jaar zelfs een niet-permanente zetel bezet in de Veiligheidsraad. In de raad, in de Algemene Vergadering en andere fora van de VN stemden de Oekraïne en Wit-Rusland steeds braaf mee met Moskou - een bizarre situatie totdat beide republieken zich na perestrojka en glasnost wat onafhankelijker gingen opstellen.

Volgens VN-diplomaten bestaat er nog een tweede reden om de naamsverandering van Sovjet-Unie in Rusland met spoed en met de grootst mogelijke instemming aanvaard te krijgen: de latente angst dat bij eventuele onenigheid in de raad over de kwestie-Rusland ook het eigen lidmaatschap van de permanente leden ter discussie zou komen te staan.

De zogeheten groep van 77 waaronder 122 ontwikkelingslanden schuilgaan, heeft de afgelopen maanden de druk op de Veiligheidsraad sterk opgevoerd om het lidmaatschap en zelfs het vetorecht van de vijf vaste leden te herzien. Egypte, Argentinië, Brazilië, Nigeria en India menen evengoed als de vijf permanente leden recht te hebben op een blijvende zetel in de raad.

En er zijn meer kapers op de kust. Japan eist meer zeggenschap in de VN. Het land heeft zijn deel van de reguliere contributie dit jaar verhoogd tot bijna 12 procent en is daarmee na de VS de grootste financier geworden. En ook de EG wil zijn rol vergroten. Minister Van den Broek heeft al eens gesuggereerd dat Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hun plaatsen aan de EG zouden moeten afstaan.

De vrees bestaat bevendien dat met een ingrijpende wijziging van de samenstelling van de Veiligheidsraad het Handvest op losse schroeven komt te staan. Herschrijven van het VN-Handvest zou een Doos van Pandora openen. Elke lidstaat zou eigen amendementen willen indienen.

Tot dusver is de VN zo'n pandemonium bespaard gebleven. Twee keer eerder, in 1963 en in 1971, gingen de VN schoorvoetend akkoord met wijzigingen in de raad. De eerste keer betrof een uitbreiding van het roulerende lidmaatschap, van zeven tot tien niet-permanente leden. Die operatie is relatief geruisloos verlopen al kwam er wel een stemming in de Algemene Vergadering aan te pas. De tweede wijziging behelsde de voor Westerse landen hoogst omstreden verwisseling van de beide China's. Na 26 jaar in de VN moest Taiwan op 25 oktober 1971 plaatsmaken voor Mao's Volksrepubliek.

De snelle toelatingsprocedure van de eerder afgescheiden Sovjetrepublieken Estland, Letland en Litouwen leert dat aanvaarding van een lidmaatschapsaanvraag door de landen van het nieuwe Gemenebest binnen een maand of twee kan worden geregeld, mits algemene internationale erkenning eraan voorafgaat. Zolang die erkenning uitblijft kan van lidmaatschap van de VN geen sprake zijn.

Officieel worden in het volkenrecht drie criteria gehanteerd: een staat-in-spe wordt verondersteld over territorium te beschikken (waarvan overigens de grenzen niet tot in detail hoeven te zijn afgebakend), over een bevolking en als derde voorwaarde, en hier wringt de schoen, over een effectief opererende regering die in staat is betrekkingen met andere landen te onderhouden. Dit laatste kan de naar erkenning strevende Sovjet-republieken parten gaan spelen, hoewel in de praktijk zorgvuldige rechtsregels en nauwkeurige criteria voor de beoordeling van effectiviteit bij de uitoefening van staatsgezag door een regering ontbreken.

In volkenrechtkringen bestaan twee scholen over het leerstuk van erkenning: de ene aanvaardt de geboorte van een staat als direct gevolg van erkenning door andere staten. Een tweede, overheersende richting in deze academische discussie, bepaalt dat erkenning nauwelijks meer is dan het vaststellen van een feit: een staat bestáát op grond van de drie criteria of niet, ongeacht erkenning door andere staten.

Een plicht tot erkenning is er overigens niet - volkenrecht loopt in de praktijk achter voldongen feiten aan. Met andere woorden: volkenrechtelijke erkenning is niet bedoeld als middel om het erkenningsproces zelf op gang te helpen of bij te sturen. Het is er eerder een logisch gevolg van.

Bij de overige Sovjet-republieken, en zeker in het geval van Georgië, zal de internationale gemeenschap met erkenning willen wachten totdat de leiders van die republieken ervan blijk geven naar behoren leiding te kunnen geven - met inbegrip van een voor allen bevredigende onderlinge regeling over de kernwapens. Behalve de verplichting de regels van het Handvest na te leven telt voor VN-lidmaatschap boven alles dat een lid vredelievend moet zijn.